Uzasadnienie
T. P. i Stowarzyszenia [...] w [...], na podstawie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), dalej jako: u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 53 § 2a i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: p.p.s.a., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości.
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. w zw. z art. 695 § 1 k.c. poprzez jego błędne zastosowanie i przekroczenie maksymalnego czasu określonego, na jaki może być zawarta umowa dzierżawy na czas oznaczony, nadto poprzez ustalenie treści stosunku zobowiązaniowego w sposób naruszający przepisy bezwzględnie obowiązujące i przyznanie dzierżawcy uprawnień niezgodnych z przepisami prawa;
- 2. art 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej jako: u.g.n. w zw. z art. 13 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji gospodarowanie nieruchomościami objętymi uchwałą w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, to jest zaplanowanie wykorzystania nieruchomości w sposób niezapewniający zachowania ich w stanie niepogorszonym i przewidujący ich niewłaściwą eksploatację niezgodną z faktycznym społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, nadto poprzez podjęcie nieracjonalnej decyzji dotyczącej wydzierżawienia nieruchomości znajdujących się na żyznych ziemiach klas 1-4 w otoczeniu bogatej fauny i flory z przeznaczeniem na utworzenie składowiska odpadów, co grozi pogorszeniem stanu działek wydzierżawionych i nieruchomości z nimi sąsiadujących.
Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na podstawie art. 200 p.p.s.a. na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.
Wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.
Skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2018 r. skarżący wnieśli w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; P3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W myśl art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy [...] w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego Gminy [...] i Gminy [...] na okres powyżej trzech lat oraz o wyrażeniu zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy.
Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 u.g.n.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
W świetle art. 13 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.
W myśl art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, o wyrażeniu zgody na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym konkretnie oznaczonej nieruchomości nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego (wyrok NSA z 9 stycznia 1996 r., sygn. akt I SA 1289/95).
Oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (wyrok NSA z 21 listopada 1996 r., sygn. akt SA/Rz 920/96).
Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy w [...] z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego Gminy [...] i Gminy [...] na okres powyżej trzech lat oraz o wyrażeniu zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, to stwierdzić należało, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Podjęcie takiej uchwały należy do sfery "dominium", a nie do sfery "imperium" gminy. Gmina w tej sprawie działała jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej.
Zawarcie umowy dzierżawy oraz jej rozwiązanie przez gminę w odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego gminy dokonywane jest w zakresie jej uprawnień cywilnoprawnych.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 233 k.c. w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.
Z przepisu tego wynika, że użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać dokonując czynności cywilnoprawnych z innymi podmiotami. Może zatem zawierać umowy dzierżawy gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym gminy.
Wskazać należy, że rozporządzenie prawem użytkowania wieczystego przez gminę i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny. Należą one do zakresu spraw majątkowych gminy jako osoby prawnej, a nie jako organu administracji publicznej.
W konsekwencji, skoro zaskarżona uchwała dotyczy spraw majątkowych gminy i wywołuje skutki w sferze prawa cywilnego, a więc nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, to skargę na tę uchwałę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a.
- - ---------------------- 5