Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 25 kwietnia 2022 r., nr KOC/1661/Fa/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania K. D. - przedstawiciela ustawowego I.D. od decyzji Prezydenta m. W. z 22 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent m. W. decyzją z 3 października 2019 r., nr [...] przyznał prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej do ukończenia 18 roku życia – K.D. w kwocie 400 zł miesięcznie na okres od 1 października 2019 r. do 31 maja 2020 r., dla osoby uprawnionej do ukończenia 18 roku życia – I. D. w kwocie 400 zł miesięcznie na okres od 1 października 2019 r. do 30 września 2020 r., na osobę uprawnioną w wieku od 18 do ukończenia 25 roku życia - dla K. D. w kwocie 400 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2020 r. do 30 września 2020 r. Decyzja została wydana na wniosek przedstawiciela ustawowego dzieci – K. D. Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z zaświadczeniem Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] w W. z 5 sierpnia 2019 r., sygn. akt [...] egzekucja alimentów wobec zobowiązanej M. D. okazała się bezskuteczna. Egzekucja była prowadzona na podstawie tytułu wykonawczego Sądu Rejonowego dla [...] Wydział V Rodzinny i Nieletnich z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt [...]. Wskazane orzeczenie było postanowieniem zabezpieczającym powództwo na czas trwania postępowania.
W dniu 2 listopada 2021 r. Sąd doręczył organowi odpisy postanowień z 19 października 2018 r. o zawieszeniu postępowania i z 21 listopada 2019 r. o umorzeniu postępowania informując, że postanowienie zabezpieczające upadło.
Decyzją z 22 lutego 2022 r. Prezydent m. W. uznał za nienależnie pobrane świadczenia wypłacone dla I.D. w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 30 września 2020 r. w wysokości po 400 zł miesięcznie oraz zobowiązał K.D. do ich zwrotu w łącznej kwocie 3.600 zł.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył K.D. Zarzucił organowi pominięcie jego sytuacji osobistej i majątkowej oraz, że przed Sądem Rejonowym dla [...] toczy się postępowanie w sprawie ustalenia alimentów za przedmiotowy okres.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2021 r., poz. 877 ze zm.).
Stosownie do treści art. 9 ust. 1 ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo. W myśl art. 2 pkt 11 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o osobie uprawnionej - oznacza to osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna.
Kolegium zaznaczyło, że prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma osoba niepełnoletnia, która uzyskała od sądu tytuł wykonawczy lub co najmniej sąd taki tytuł zatwierdził. W niniejszej sprawie jedynym tytułem wykonawczym, na podstawie którego alimenty były egzekwowane, było postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt [...]. Na mocy tego postanowienia Sąd w punkcie 1 zabezpieczył powództwo poprzez zobowiązanie pozwanej M. D. na czas trwania postępowania do łożenia alimentów na rzecz małoletniego K. D. w kwocie po 400 zł miesięcznie, a w punkcie 2 zabezpieczył powództwo poprzez zobowiązanie pozwanej M. D. na czas trwania postępowania do łożenia alimentów na rzecz małoletniej I.D. w kwocie po 400 zł miesięcznie. Kolegium zaznaczyło, że z treści samego postanowienia wynika, że zostało ono wydane na czas trwania postępowania w sprawie o sygn. akt [...]. Postępowanie to zostało umorzone postanowieniem z 21 listopada 2019 r., które stało się prawomocne 31 grudnia 2019 r. Zdaniem organu z zestawienia treści obu postanowień wynika, że utraciło moc także zabezpieczenie w postaci obowiązku uiszczania alimentów na rzecz dzieci, w tym na I. D., co potwierdził także Sąd w piśmie z 28 października 2021 r. Zdaniem Kolegium I. D. w okresie od stycznia 2020 r. do września 2020 r. nie była osobą uprawnioną do alimentów od matki na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego od sądu, jak wymaga tego art. 9 ust. 1 ustawy.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. a) - d) i f) – g) ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu - oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego:
- a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części,
- b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia,
- c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia,
- d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów,
- f) wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję,
- g) wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 4b.
W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny niniejszej sprawy wyczerpuje przesłanki wskazane w literze c) przywołanego przepisu. Bez wątpienia okolicznością powodującą ustanie uprawnienia jest utrata mocy obowiązującej postanowienia zabezpieczającego. Kolegium podkreśliło, że po 31 grudnia 2019 r. dzieci skarżącego nie posiadały tytułu uprawniającego do alimentów od ich matki, w związku z czym art. 9 ust. 1 ustawy nie miał do nich zastosowania.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu.
Kolegium zaznaczyło, że decyzja o przyznaniu świadczenia na okres 2019/2020 oraz orzeczenia wydane w postępowaniu sądowym dotyczyły zarówno córki skarżącego, jak i syna K. Od początku postępowanie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń miało zaś za przedmiot świadczenia wypłacone tylko na rzecz I. D. (zawiadomienie z 31 stycznia 2022 r.). Z racji podzielności świadczeń dopuszczalne jest orzeczenie w odniesieniu do świadczeń na jedno dziecko, mimo że materiał dowodowy dotyczy obojga dzieci w równym stopniu. Kolegium podniosło, że poddaje organowi I instancji do rozważenia przeprowadzenie analogicznego postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń przyznanych na K. D., o ile rzeczywiście świadczenia te zostały wypłacone.
W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia jest fakt, że toczy się przed innym sądem postępowanie w przedmiocie ustalenia alimentów za przedmiotowy okres, jeżeli sąd ten nie wydał ani nie zatwierdził tytułu wykonawczego uprawniającego do alimentów. Od 1 stycznia 2020 r. osoby wskazane we wniosku jako uprawnione nie posiadały takiego tytułu. Na późniejsze jego wydanie nie wskazuje także sam skarżący.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 25 kwietnia 2022 r. złożył K.D. - przedstawiciel ustawowy małoletniej I. D. Zaskarżonej decyzji zarzucił pominięcie jego sytuacji osobistej i majątkowej oraz pominięcie, że przed Sądem Rejonowym dla [...] w W. toczy się postępowanie pod sygn. akt [...] o ustalenie alimentów za przedmiotowy okres.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że organ błędnie uznał, że postępowanie o ustalenie alimentów zostało skutecznie umorzone.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. pełnomocnik z urzędu skarżącego poparł skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że postępowanie zabezpieczające Sądu Rejonowego dla [...] z 5 kwietnia 2018 r., sygn. [...] na podstawie, którego była prowadzona egzekucja alimentów upadło. Jak bowiem wynika z postanowienia tego Sądu z 21 listopada 2019 r., sygn. akt [...] postępowanie prowadzone w sprawie o alimenty przeciwko M. D. zostało umorzone. Potwierdził to także Sąd Rejonowy dla [...] w piśmie z 28 października 2021 r. skierowanym do organu I instancji. Postanowienie z 21 listopada 2019 r. stało się prawomocne 31 grudnia 2019 r.
Jednakże powyższe okoliczności same w sobie nie stanowią wystarczającej podstawy do uznania świadczeń za nienależnie pobrane i do orzeczenia o ich zwrocie. Wobec tego uznać należy, że rozstrzygnięcia organów są co najmniej przedwczesne.
Otóż organ I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy. Stanowi on, że nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Natomiast Kolegium jako podstawę rozstrzygnięcia uznało art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy, zgodnie z którym nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Kolegium wskazując na powyższą podstawę prawną nie dostrzegło, że z akt sprawy nie wynika, aby stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta m. W. z 3 października 2019 r., którą przyznano świadczenia, m.in. na rzecz I. D., albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono tę decyzję i odmówiono prawa do świadczenia za powyższy okres.
Jedynie wówczas miałby zastosowanie przepis art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy. Natomiast organ I instancji powołując w rozstrzygnięciu przepis art 2 pkt 7 lit. a) ustawy nie odniósł się w żaden sposób do kwestii świadomości strony przyjmującej świadczenie.
Zważyć należy, że w przypadkach wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a), b), d), f), g) ustawy z 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dotyczących konkretnych okoliczności faktycznych, przesłanka subiektywna w postaci świadomości świadczeniobiorcy jest relewantna z uwagi na ich istotę i konstrukcję. Natomiast w przypadku określonym przez ustawodawcę w art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy istotny jest jedynie czynnik obiektywny w postaci zaistnienia faktu wypłacenia świadczenia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli następnie stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia (wyroki NSA: z 16 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2373/18, z 18 grudnia 2020r., sygn. akt I OSK 1409/20, z 25 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 621/21). Jednakże, jak wyżej zaznaczono przypadek z art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Odnośnie do powołanej przez organ I instancji podstawy prawnej - art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane", o czym stanowi art. 2 pkt 7 ustawy, to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinionego zaniechania). W orzecznictwie sądowym przyjęte zostało stanowisko, że nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Przyjmuje się zatem, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia.
Konieczne jest zatem ustalenie, że osoba, która je pobrała była tego świadoma, co dopiero pozwoli ją uznać - jak przyjął to ustawodawca w art. 23 ust. 1 ustawy za "osobę, która pobrała nienależnie świadczenia". Innymi słowy nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Wymóg uwzględniania tego elementu subiektywnego po stronie osoby uzyskującej świadczenia, przy ocenie czy w konkretnej sprawie doszło do pobrania świadczeń nienależnych był wielokrotnie akcentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Zatem dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie (wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1065/18 także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Jak wyżej zaznaczono w przypadku wymienionym w art. 2 pkt 7 lit. a) ustawy przesłanka subiektywna w postaci świadomości świadczeniobiorcy jest relewantna z uwagi na jego istotę i konstrukcję (wyrok NSA z 16 września 2020 r. sygn. akt I OSK 2372/18).
Jednakże z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby badał on okoliczność dotyczącą stanu świadomości skarżącego co do pobrania świadczeń, tj. czy skarżący miał świadomość istnienia obowiązku zgłaszania organowi wydania przez Sąd postanowienia o umorzeniu postępowania, czy i kiedy postanowienie to zostało mu doręczone, czy miał świadomość konsekwencji z niego wynikających dla postępowania w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Oznacza to, że organ pierwszej instancji nie ustalił wyczerpująco stanu faktycznego sprawy i nie dokonał pełnej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Natomiast organ odwoławczy, utrzymując w mocy wadliwą decyzję i błędnie uznając, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 2 pkt 7 lit. c) ustawy naruszył ten przepis prawa materialnego, poprzez jego zastosowanie, a także naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.