Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] uchylił decyzję Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] września 1981 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Naczelnik Gminy w B. decyzją z dnia [...] września 1981 r. orzekł o przejęciu na rzecz Państwa, nieodpłatnie 3/4 części gospodarstwa rolnego, na które przypada [...] ha gruntów, położonego w K., gm. B., stanowiących własność Z. C. oraz o przydzieleniu do bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o pow. [...] ha w działce nr [...], w zamian za rentę.
Pismem z dnia 28 października 2009 r., sprecyzowanym następnie pismami z dnia 24 listopada 2009 r., 8 i 29 grudnia 2009 r., 18 i 27 czerwca 2010 r. oraz 11 lipca 2010 r., M. C. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że organ orzekł o przejęciu części gospodarstwa rolnego, mimo że gospodarstwo to stanowiło majątek wspólny małżonków M. i Z. C., natomiast M. C. zmarła przed wydaniem decyzji i nie przeprowadzono po niej postępowania spadkowego. Tym samym Z. C. nie był uprawniony do wystąpienia o przejęcie tego gospodarstwa na rzecz Państwa.
Prezes Agencji Nieruchomości Rolnych decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] września 1981 r., uznając że wniosek o wznowienie złożony został po terminie wynikającym z art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "kpa". Organ wskazał, że wprawdzie wnioskodawca w piśmie z dnia 27 czerwca 2010 r. podał, iż o fakcie wydania decyzji z dnia [...] września 1981 r. dowiedział się w październiku 2009 r., jednak stanowisko to nie zostało w żaden sposób udowodnione.
Z kolei postępowanie dowodowe prowadzone przez organ doprowadziło do odmiennych wniosków co do daty uzyskania przez wnioskodawcę wiedzy o okoliczności mogącej stanowić podstawę wznowienia postępowania. Organ podał, że postanowieniem z dnia [...] lutego 1980 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w B., po rozpoznaniu wniosku Skarbu Państwa – Naczelnika Gminy B., stwierdził nabycie spadku po zmarłej w dniu [...] października 1978 r. M. C. Jeżeli zatem wnioskodawca wskazał, że Naczelnik Gminy w B. nie mógł wydać decyzji z dnia [...] września 1981 r. z uwagi na brak orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. C., to wiedzę w tym zakresie posiadał już w momencie doręczenia mu kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji. Stąd zdaniem organu ewentualny wniosek o wznowienie postępowania winien zostać złożony w 1981 r., po doręczeniu decyzji z dnia [...] września 1981 r. Organ wskazał ponadto, że wnioskodawca wiedzę na temat wydania ww. decyzji bez przeprowadzonego postanowienia spadkowego, posiadał ponownie w toku, toczącego się na jego wniosek, postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po M. i Z. C., prowadzonego przed Sądem Rejonowym w B. pod sygn. akt [...], a zakończonego postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Tym samym data [...] października 2007 r., jako najpóźniejsza, otwiera bieg terminu wynikającego z art. 148 § 1 kpa. Termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania upłynął zatem w dniu 20 listopada 2007 r., podczas gdy podanie złożono w dniu 2 listopada 2009 r.
Na skutek odwołania M. C., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że wydając decyzję organ I instancji opierał się na niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem kopiach dokumentów. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy uznał, że kserokopii dokumentu nie można uznać za dokument urzędowy określony w art. 76 kpa. Zaniechanie natomiast przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Organ I instancji powinien zatem przeprowadzić postępowanie, w którym zgromadzone zostaną niezbędne dokumenty, a także przedstawić wyniki ich przeanalizowania oraz argumentację, na podstawie której zostanie podjęte rozstrzygnięcie.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. C. wskazując, że część znajdujących się w aktach sprawy kserokopii zrobiona została przez organ I instancji z okazanych przez skarżącego oryginałów dokumentów. Wobec powyższego skarżący na żądanie organu może nadesłać ponownie oryginały dokumentacji, aby nie wstrzymywać rozpoznania sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja kasacyjna organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Wskazać jednak należy, że organ odwoławczy może skorzystać z tej możliwości jedynie wtedy, gdy nie może wyeliminować błędów organu I instancji w trybie przepisu art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dodatkowe postępowanie dowodowe mieści się zatem w ramach postępowania odwoławczego, gdyż zasadą jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Kompetencje kasacyjne organu odwoławczego są natomiast wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez ten organ. Organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa, powinien zatem wskazać przyczyny niezastosowania przepisu art. 136 kpa.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 66/09, uprawnienia orzecznicze organu odwoławczego określone zostały w art. 138 kpa. Przyjęty w kpa model administracyjnego postępowania odwoławczego przesądza o tym, iż organ odwoławczy, powinien dążyć do ostatecznego i definitywnego załatwienia sprawy na forum administracyjnym. W tej sytuacji uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji winno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 kpa. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie stanowi wystarczającej przesłanki do uchylenia kontrolowanej decyzji załączenie do akt postępowania przed organem I instancji kserokopii dokumentów. Taki brak nie wymaga bowiem przeprowadzenia przez organ I instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a jedynie potwierdzenia ww. dokumentacji za zgodność z oryginałem, który to brak niewątpliwie może zostać konwalidowany w trybie art. 136 kpa, mając na względzie zasadę szybkości postępowania określoną w art. 12 kpa. Dopiero gdy dokumenty, na których organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, zostaną potwierdzone za zgodność z oryginałem, organ odwoławczy będzie mógł ocenić, czy powyższe uchybienie miało, a jeśli tak to jaki, wpływ na rozpatrzenie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] września 1981 r. Należy przy tym podkreślić, że zawarte w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji krytyczne uwagi odnoszą się jedynie do braku mocy dowodowej dokumentacji zgromadzonej w sprawie, nie zaś do ewentualnych braków postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Wskazane w zaskarżonej decyzji zalecenia również nie wskazują na potrzebę uzupełnienia postępowania przez organ I instancji w określonym kierunku.
W związku z tym uznać należało, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa i art. 12 kpa. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien najpierw w trybie art. 136 kpa uzupełnić materiał dowodowy zgromadzony w niniejszym postępowaniu, w szczególności zażądać uzupełnienia dokumentów, które jego zdaniem winny się znajdować w aktach w oryginale. Dopiero bowiem tak uzupełniony materiał dowodowy może stanowić podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 kpa.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 powołanej ustawy.