Uzasadnienie
Minister Rozwoju (dalej jako "Minister") decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...], na skutek odwołania M.C. (dalej jako "skarżący"), uchylił w całości decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] stycznia 2019 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r., nieodpłatnie przez Gminę [...] (dalej jako "gmina") prawa własności nieruchomości oznaczonej jako nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę gminną nr [...] ([...]) relacji [...] obr. [...], stanowiącej w dniu [...] grudnia 1998 r. własność skarżącego.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wójt Gminy [...] wnioskiem z [...] stycznia 2014 r. wystąpili do Wojewody o wydanie, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez gminę, prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę gminną.
Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] stwierdził nabycie przez gminę z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. własności ww. nieruchomości, zaś Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymał tę decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 19 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 320/17 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy nie wyjaśniły prawidłowo kwestii władania i zajętości działki pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. W sprawie nie został bowiem udokumentowany ani przebieg tej drogi i stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w ww. dacie, ani też fakt władania w tej dacie sporną nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2019 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez gminę, prawa własności ww. nieruchomości uznając, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy. W toku postępowania ustalono bowiem, że nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiła własność skarżącego, zajęta była pod drogę publiczną (drogę gminną nr [...] relacji [...]) na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...]), która na podstawie uchwały Zarządu Województwa [...] z [...] listopada 2007 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie [...] otrzymała nr [...] oraz pozostawała we władaniu publicznoprawnym.
Minister decyzją z [...] czerwca 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchylił decyzję Wojewody z [...] stycznia 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", wynika, że żaden organ, ani też sąd administracyjny orzekający w tej samej sprawie nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. W wydanym w niniejszej sprawie uzasadnieniu wyroku z [...] października 2017 r. Sąd zarzucił organowi, że nie ustalił bezspornie, czy przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, a jeśli tak, to jaki był zakres tej zajętości.
W konsekwencji nie została również wykazana przesłanka władania ww. nieruchomością przez podmiot publicznoprawny. Mając powyższe na uwadze Minister wskazał, że w sprawie wykazano, że dz. nr [...] o pow. [...] ha, wydzielona z dz. nr [...], zarówno w dniu [...] grudnia 1998 r. jak i obecnie stanowi własność skarżącego. W ww. dacie droga nr [...] stanowiła drogę publiczną gminną, co ustalono na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] z [...] grudnia 1998 r. nr [...] i na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dniem [...] stycznia 1999 r. pozostała drogą gminną. Wojewoda nie pozyskał jednak żadnego nowego dokumentu wskazującego, jaki był stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998 r., a zatem, czy była ona zajęta pod ww. drogę. Zdaniem Ministra, oświadczenia złożone przez mieszkańców gminy w październiku 2018 r. w zakresie zajęcia dz. nr [...] pod drogę publiczną nie mogą stanowić wyłącznego dowodu w sprawie na tę okoliczność.
Zajętość nieruchomości pod drogę może potwierdzić tylko geodeta uprawniony, jako osoba posiadająca wiadomości specjalne w zakresie geodezji i wykonująca zawód zaufania publicznego. Minister zauważył, że wprawdzie do wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy, dołączono mapę podziału nieruchomości sporządzoną przez geodetę uprawnionego P.P., przyjętą do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2013 r. pod nr [...], z której wynika, że w dniu [...] grudnia 1998 r. jedynie część dz. nr [...] znajdowała się w granicach pasa drogowego. Zgodnie z wykazem zmian dołączonym do mapy dz. nr [...] została podzielona na dz. nr [...],[...] i [...].
Z kolei dz. nr [...]o pow. [...] ha składała się z trzech użytków, w tym drogi o pow. [...] ha. W tej sytuacji dokumentacja sporządzona przez geodetę świadczy, że jedynie jej część o pow. [...] ha była zajęta pod drogę. Z kolei załączone do akt sprawy zdjęcie lotnicze wykonane zostało w dni [...] września 1997 r. po tzw. powodzi stulecia. Działka nr [...] położona jest natomiast około [...] m od rzeki [...] nad potokiem [...] i jak wynika z zeznań świadków złożonych w październiku 2018 r. droga [...] uległa po powodzi prawie całkowitemu zniszczeniu. Zdaniem Ministra, właściwym, choć nie jedynym, dowodem na zajętość działki pod drogę w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, jest mapa sytuacyjna do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę uprawnionego, włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z adnotacją, że przedstawia stan urządzenia drogi i pasa drogowego na dzień [...] grudnia 1998 r. Do wykazania zajętości pod drogę możliwe jest przedstawienie też innych dowodów, które umożliwią ustalenie dokładnego przebiegu granic drogi publicznej na gruncie w ww. dacie w postaci dokonanego przez uprawnionego geodetę porównania map sprzed [...] grudnia 1998 r. z mapami wykonanymi po tej dacie bądź aktualnym stanem faktycznym i stwierdzenia, że stan przedstawiony na mapach przed [...] grudnia 1998 r. nie uległ w czasie późniejszym zmianie.
W tej sytuacji, w ocenie Ministra, Wojewoda w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien powołać geodetę uprawnionego, który przedstawi dokładny przebieg granic dz. nr [...] oraz zakres jej zajęcia pod drogę publiczną. Odnosząc się do przesłanki władania nieruchomością, Minister zauważył, że w sprawie przesłuchano mieszkańców [...] i okolic oraz byłego Wójta Gminy [...] w latach 1990-2010. Wójt zeznał, że przed [...] grudnia 1998 r. gmina w ramach władania wykonywała remonty drogi [...], poprzez utwardzanie jej nawierzchni. Po lipcowej powodzi w 1997 r. zostały wykonane prace mające na celu przywrócenie pierwotnego przebiegu drogi – wyżwirowano ją i utwardzono.
Z kolei E.L. i T.T. zeznali, że gmina przed 1998 r. wykonywała prace związane z bieżącym oraz zimowym utrzymaniem drogi, zaś po powodzi dokonała jej całkowitego remontu. Powyższe działania potwierdzili mieszkańcy [...], którzy dodali dodatkowo, że przed 1998 r. przedmiotowa droga często w czasie ulewnych deszczy ulegała zniszczeniu, zaś jej remonty, polegające na żwirowaniu, wykonywała gmina. Przy drodze znajdował się zakład betoniarski i tartak, zaś dojazd do tych zakładów odbywał się tą drogą. Na władanie publicznoprawne wskazują również zgodne oświadczenia [...] mieszkańców [...] i [...] z [...] października 2013 r., zgodnie z którymi na ww. drodze jeszcze przed 1998 r. gmina wykonywała prace polegające na bieżącym jej utrzymaniu w stanie umożliwiającym dopuszczenie do ruchu. Zdaniem Ministra, brak jest podstaw, aby odmówić wiarygodności powyższym zeznaniom, gdyż są one spójne, logiczne i wzajemnie się uzupełniają.
Choć zatem dokumentacja znajdująca się w aktach potwierdza władztwo publicznoprawne na ww. drodze, o tyle ocena, czy władanie to obejmowało również dz. nr [...] możliwa będzie dopiero po stwierdzeniu zajęcia tej działki pod przedmiotową drogę publiczną.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł skarżący, wskazując, że przedmiotowe postępowanie zostało już zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 320/17. Zdaniem skarżącego, Minister zobowiązany był zatem uchylić decyzję Wojewody z [...] stycznia 2019 r. w całości, jednak bez przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw od decyzji Ministra, którą organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, uchylił na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Wojewody z [...] stycznia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a., a w konsekwencji sprzeciw należało uznać za niezasadny.
W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka występuje wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a., albo powstała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego.
W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło z uwagi na konieczność wykazania zaistnienia jednej z przesłanek komunalizacji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, tj. zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. ich własnością.
Inaczej mówiąc nabycie własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu [...] grudnia 1998 r. następujących przesłanek:
- 1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną,
- 2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz
- 3) brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego.
W sprawie bezsporne jest, że dz. nr [...], z której wydzielono dz. nr [...], stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. własność skarżącego (na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z [...] września 1994 r. sygn. akt [...] oraz umowy darowizny z [...] kwietnia 1996 r. Rep. [...]), a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.
Wskazać ponadto należy, że droga nr [...] relacji [...], w której granicach (w granicach pasa drogowego) miała znajdować się w dniu [...] grudnia 1998 r. dz. nr [...], zaliczona została do kategorii dróg publicznych na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] z [...]grudnia 1998 r. nr [...], zaś na podstawie uchwały Zarządu Województwa [...] z [...] listopada 2007 r. w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze powiatu [...] w Województwie [...] otrzymała nr [...]. Droga ta następnie, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy, z dniem 1 stycznia 1999 r. pozostała drogą gminną.
O ile zatem zaliczenie ww. drogi do kategorii drogi publicznej jest niesporne, o tyle zgodzić się należy z Ministrem, że w toku postępowania, mimo zawiązania w tym zakresie, na mocy art. 153 p.p.s.a., wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 320/17, Wojewoda nie wykazał, że przedmiotowa działka w dniu [...] grudnia 1998 r. faktycznie zajęta była pod pas ww. drogi publicznej.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, zgodzić się należy z Ministrem, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie wynika jednoznacznie, jaki na dzień [...] grudnia 1998 r. był stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną. Wojewoda prowadząc postępowanie wyjaśniające co do granic zajętości działki na dzień [...] grudnia 1998 r. nie mógł bowiem poprzestać jedynie na oświadczeniach złożonych przez mieszkańców gminy w październiku 2018 r. oraz na mapie z projektem podziału nieruchomości sporządzonej przez geodetę uprawnionego P.P., przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] sierpnia 2013 r. pod nr [...]. Przede wszystkim, jak trafnie zauważył Minister, z mapy tej wynika, że w dniu [...] grudnia 1998 r. jedynie część dz. nr [...] znajdowała się w granicach pasa drogowego. Zgodnie bowiem z wykazem zmian dołączonym do mapy dz. nr [...] została podzielona na dz. nr [...], [...] i [...], przy czym dz. nr [...] o pow. [...] ha składała się z trzech użytków, w tym drogi o pow. [...] ha.
W tej sytuacji dokumentacja sporządzona przez geodetę wskazuje, że nie cała dz. nr [...] została zajęta w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę, a jedynie jej część o pow. [...] ha. Z kolei załączone do akt sprawy zdjęcie lotnicze wykonane zostało w dniu [...] września 1997 r. po tzw. powodzi stulecia. Działka nr [...] położona jest natomiast około [...] m od rzeki [...] nad potokiem [...] i jak wynika z zeznań świadków złożonych w październiku 2018 r. droga [...] uległa po powodzi prawie całkowitemu zniszczeniu. Mając powyższe na uwadze konieczne jest zgromadzenie przez Wojewodę dodatkowych dokumentów, z których bezspornie wynikać będzie czy, a jeśli tak – to w jakim zakresie nieruchomość skarżącego zajęta była pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r.
Wyjaśnić natomiast należy, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę wykazujące stan zajęcia przedmiotowej działki w dniu [...] grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna). Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń, Wojewoda powinien wydać decyzję, a swoje rozstrzygnięcie wyczerpująco umotywować w uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.
W konsekwencji w ocenie Sądu, w sprawie nie wykazano również władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością na datę [...] grudnia 1998 r. Wprawdzie Wojewoda dołączył do akt sprawy protokoły z przesłuchań mieszkańców [...] i okolic oraz byłego Wójta Gminy [...] w latach 1990-2010, z których wynika, że droga publiczna [...] przed [...] grudnia 1998 r. była regularnie przez gminę remontowana, żwirowana, utwardzano jej nawierzchnię, jak i wykonywano na niej prace związane z bieżącym oraz zimowym utrzymaniem drogi, zaś po powodzi dokonano jej całkowitego remontu, to jednak dokumentacja ta, choć faktycznie potwierdza władztwo publicznoprawne na ww. drodze, o tyle ocena, czy władanie to obejmowało również dz. nr [...] (a jeśli tak – jaką konkretnie jej część) możliwa będzie dopiero po stwierdzeniu zajęcia tej działki pod przedmiotową drogę publiczną.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stanął na stanowisku, że kwestia zajętości przedmiotowej działki pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. wymaga wyjaśnienia i uzupełnienia materiału dowodowego. Powyższe oznacza, że Minister prawidłowo zastosował w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylając decyzję Wojewody z [...] stycznia 2019 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bowiem zaistniała konieczność zgromadzenia dodatkowego materiału dowodowego, który pozwoli na podjęcie decyzji, czy w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki do zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy. Wojewoda wydając powyższą decyzję naruszył przy tym nie tylko przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ale również art. 153 p.p.s.a., bowiem nie zastosował się w tym zakresie do wytycznych zawartych w wydanym w tej sprawie wyroku z [...] października 2017 r.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że przedmiotowe postępowanie zostało już zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 320/17, wskazać należy, że postępowanie administracyjne zainicjowane zostało wnioskiem Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2014 r. o wydanie, na podstawie art. 73 ustawy decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez gminę, prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę gminną. W tej sytuacji uchylenie przez Sąd poprzednio wydanych w sprawie decyzji nie zakończyło tego postępowania, a jedynie zobligowało organy do jego ponownego przeprowadzenia, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu tego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.