Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 18 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1563/14

Uzasadnienie

1. I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania J. M. i Z. L. od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem, uchylił - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a." - decyzję Wojewody i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania.
2. II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie orzeczenia odwoławczego przedstawia się w sposób następujący:
3. 1. Pismem z dnia 27 lutego 2011 r. A. K., J. M. i Z. L. wniosły do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 1978 r. nr [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w L. w dzielnicy [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 (dalej "decyzja wywłaszczeniowa").
4. 2. Pismem z dnia 30 czerwca 2011 r. Minister Infrastruktury przekazał wniosek według właściwości Wojewodzie.
5. 3. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
6. 4. J. M. i Z. L. wniosły do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody.
7. III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. odwołanie stron od decyzji Wojewody, Minister orzekł, jak wskazano na wstępie.

Uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję odwoławczą, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. 1. W prowadzonym przez siebie postępowaniu, zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Wojewoda nie zapewnił udziału wszystkim jego stronom, pomijając podmioty, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe uchybienie postępowania przed organem I instancji powoduje konieczność uchylenia decyzji Wojewody i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania, stosownie do art.138 § 2 k.p.a.
2. 2. Brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1978 r. zarówno w części odnoszącej się bezpośrednio do wywłaszczenia nieruchomości, jak i w części odnoszącej się do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Wnioski w tym zakresie Minister oparł o szczegółową ocenę stanu faktycznego sprawy w świetle przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na podstawie których do wywłaszczenia nieruchomości doszło.
3. IV. A. K., J. M. i Z. L. (dalej "skarżące") wniosły do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra, kwestionując:
4. 1) prawidłowość ocen organu odnośnie zgodności postępowania wywłaszczeniowego, zakończonego decyzją z 1978 r., z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa,
5. 2) fakt niedopuszczalnego w ocenie skarżących zajmowania przez organ odwoławczy stanowiska co do meritum sprawy w sytuacji stwierdzenia zasadniczych uchybień formalnych postępowania przed Wojewodą, skutkujących zwrotem temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania.
6. V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżoną decyzja Ministra została wydana z naruszeniem art.138 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

1. VII. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia odwoławczego prowadzi do następujących wniosków:
2. 1. Przepis art.138 § 2 k.p.a. przewiduje, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
3. 2. Przywołany przepis ma charakter wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygania w sprawie administracyjnej przez organ odwoławczy, nakładającej na ten organ obowiązek orzeczenia o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony postępowania w szczególności poprzez utrzymanie decyzji organu I instancji, ewentualnie jej zreformowanie. Istotą instytucji procesowej, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a., jest bowiem założenie, że z racji uchybień natury procesowej, do których doszło na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego i które przyczyniły się do niewyjaśnienia takich okoliczności faktycznych sprawy, które mają istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, orzeczenie o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony jest na obecnym etapie niemożliwe i wymaga powtórzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji.
4. 3. Klasycznym przykładem zaistnienia przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy art.138 § 2 k.p.a. jest sytuacja, w której organ I instancji wprawdzie przeprowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające, niemniej z uwagi na wadliwość, czy też niekompletność dokonanych czynności dowodowych, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie odzwierciedla stanu faktycznego sprawy w sposób pełny, czy też wiarygodny, a jednocześnie zakres zaistniałych uchybień nie pozwala na ich usunięcie przez organ odwoławczy w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art.136 k.p.a. Organ odwoławczy winien w tej sytuacji wykazać w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej wadliwości postępowania wyjaśniającego, które przeprowadził organ I instancji i jednocześnie wskazać okoliczności faktyczne, których wyjaśnienie przy ponownym procedowaniu w sprawie przez organ I instancji, jest konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy.
5. 4. Okoliczności uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. wystąpią także wtedy, gdy tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w postępowaniu przed organem I instancji dojdzie do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, dyskwalifikujących to postępowanie co do zasady, niezależnie od merytorycznej wartości, czy kompletności zebranych w toku tego postępowania dowodów. Tego rodzaju naruszeniem jest niewątpliwie przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym, którego wskazane wyżej postępowanie wyjaśniające jest elementem, udział wszystkich stron tego postępowania nie został zapewniony. Niezależnie zatem od obiektywnej wartości dowodów zebranych przez organ I instancji, uznać należy że dowody te zostały zebrane bez poszanowania uprawnień procesowych pominiętych stron postępowania, pozbawionych przez to w szczególności wpływu na kształtowanie przebiegu i zakresu postępowania wyjaśniającego. Uchybienie to nie podlega sanowaniu na etapie odwoławczym i winno prowadzić do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i zwróceniu temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania.
6. 5. Trafnie wywodzi skarga, że zastosowanie art.138 § 2 k.p.a. w tego rodzaju stanie faktycznym winno się ograniczyć wyłącznie do zalecenia organowi I instancji ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie, tym razem z zapewnieniem w nim udziału wszystkim osobom, posiadającym interes prawny w sprawie, bez formułowania przez organ odwoławczy jakichkolwiek ocen prawnych odnośnie meritum sprawy. Brak możliwości zaakceptowania innego podejścia do wskazanej wyżej kwestii ujawnia się w sytuacji, w której, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie, organ dokonał kategorycznej, jednoznacznej oceny meritum sprawy, formułując wniosek o braku podstaw do uwzględnienia żądania skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Tego rodzaju praktyka (przyjąwszy związanie organu I instancji stanowiskiem decyzji kasatoryjnej) podważa istotę instytucji, o której mowa w art.138 § 2 k.p.a., albowiem przesądzając wynik sprawy pozbawia jakiegokolwiek realnego znaczenia postępowanie, które ma ponownie przeprowadzić organ I instancji. Nakaz ponownego przeprowadzenia wskazanego wyżej postępowania z udziałem wszystkich uprawnionych podmiotów ma bowiem służyć ponownemu wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy z zapewnieniem wszystkim stronom, o czym była mowa wcześniej, wpływu na przebieg i zakres tych wyjaśnień, co hipotetycznie może doprowadzić organ I instancji do odmiennych wniosków w kwestii ważności decyzji wywłaszczeniowej, aniżeli sformułowane w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Cel takiego ponownego procedowania nie może mieć zatem wymiaru czysto formalistycznego, tj. sprowadzać się wyłącznie do odtworzenia z góry założonego przez organ odwoławczy wyniku postępowania administracyjnego, połączonego z formalnym poszanowaniem uprawnień procesowych pominiętych wcześniej stron postępowania.
7. 6. Powyższe stanowisko koresponduje z poglądami sformułowanymi w orzecznictwie sądowym zarówno pod rządem art.138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją k.p.a., obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r., jak też w stanie obowiązującym obecnie (poglądy formułowane na tle poprzedniego stanu prawnego zachowują aktualność w omawianym zakresie również obecnie). Należy wymienić tu zarówno powołane w skardze wyroki: NSA w Rzeszowie z dnia 24 sierpnia 1999 r., sygn. akt SA/Rz 428/97, NSA w Gdańsku z dnia 26 marca 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 546/97 oraz NSA w Lublinie z dnia 4 listopada 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 1056/97, jak też wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11.
8. 7. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że zaskarżone orzeczenie Ministra zostało wydane z naruszeniem art.138 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji decyzję tę należało wyeliminować z obrotu prawnego.
9. 8. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister ponownie orzeknie w sprawie, ponownie uchylając decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2012 r. i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, ograniczając się w uzasadnieniu decyzji wyłącznie do kwestii braku zapewnienia stronom udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę, jako przesłanki zastosowania w sprawie art.138 § 2 k.p.a., a powstrzymując się od oceny ważności decyzji wywłaszczeniowej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.