Uzasadnienie
Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania T.B., decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku T.B. w sprawie stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez uprawniony podmiot, nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], obręb [...], zajętej według wnioskodawczyni pod ul. [...] w K..
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, decyzją z [...] lipca 2019 r. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez uprawniony podmiot, nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], obręb [...], zajętej według wnioskodawczyni pod ul. [...] w K..
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła T.B..
Minister Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania może wystąpić strona, czyli osoba która wykaże tytuł prawny do wnioskowanej nieruchomości.
Art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu, ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno interes prawny, jak i obowiązek wynikają z przepisów prawa materialnego. Ustawodawca definiując w art. 28 kpa pojęcie strony postępowania administracyjnego wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Chodzi tu nie o interes czy obowiązek faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes lub obowiązek prawny, tj. taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie nie wola osoby, lecz norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki (por. wyrok NSA z 12 Lutego 2002 r. sygn. akt V SA 1123/2001).
Z kolei stronami w postępowaniu toczącym się w trybie art 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - dalej zwanej "ustawą" są osoby, które 31 grudnia 1998 r. były właścicielami nieruchomości (lub ich spadkobiercy), obecny właściciel, właściwa jednostka samorządu terytorialnego bądź Skarb Państwa oraz osoby, którym obecnie przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości.
Na podstawie projektu podziału nieruchomości, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] września 2002 r. pod nr [...], działka nr [...] o pow. [...] ha zmieniła oznaczenie oraz powierzchnię na działkę nr [...] o pow. [...] ha. Następnie działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha.
Zebrany przez organ wojewódzki materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby T.B. [...] grudnia 1998 r. była właścicielka działek nr [...] i [...], obręb [...] jedn. ewid. [...], które [...] grudnia 1998 r. były oraz w dalszym ciągu pozostają, własnością Gminy K., na podstawie decyzji Wojewody K. z [...] sierpnia 1998 r. nr [...], co potwierdza treść Kw nr [...].
Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał, że wypis z rejestru gruntów, na który powołuje się skarżąca, ma jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że wypis z rejestru gruntów nie może - tak jak zdaje się twierdzić skarżąca - kształtować nowego stanu prawnego.
Z powyższego jednoznacznie wynika, że T.B. nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie.
Stosownie do art. 105 § 1 kpa jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w przypadku ustalenia, że wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie ma przymiotu strony należy umorzyć postępowanie stosownie do art. 105 § 1 kpa (por. wyroki NSA z 29 listopada 2017 r. sygn. akt ll OSK 337/17 i z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1744/18).
Od decyzji Ministra Rozwoju z [...] czerwca 2020 r. T.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 2, art. 8, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 73 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez naruszenie powołanych przepisów Ustawy Zasadniczej i naruszenie interesu prawnego strony, polegającego na pozbawieniu własności nieruchomości strony i na uniemożliwianiu uzyskania w terminie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, gdy strona pozostaje bez jakiegokolwiek odszkodowania. Podniesione naruszenie skutkuje "rażącym naruszeniem prawa" stanowiąc jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji;
2) art. 1 Protokołu Dodatkowego Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności – dalej zwanej "Konwencją" w sytuacji, gdy strona skarżąca została pozbawiona własności nieruchomości i pozostaje do chwili obecnej bez odszkodowania oraz w wyniku rażącej i długotrwałej (wieloletniej) przewlekłości przedmiotowego postępowania. Podniesione naruszenie skutkuje "rażącym naruszeniem prawa" stanowiąc jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji; II. naruszenie przepisów postepowania administracyjnego, w szczególności: 1) art. 7 i art. 9 oraz art. 10, art. 11, a także art. 77 § 1 i art. 81 kpa poprzez niewyjaśnienie dostatecznie sprawy, brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także niezapewnienie możności wypowiedzenia się strony, co do przeprowadzonych dowodów;
2) art. 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie dostatecznie sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając przedmiotową decyzję, tj. braku rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji poprzez pominięcie istotnych kwestii, wskazanych poniżej;
3) art. 28 kpa poprzez błędną jego wykładnię, co skutkowało błędną wykładnią art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W oparciu o poniższe zarzuty skarżąca wniosła o: I. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wywłaszczenie następuje za słusznym odszkodowaniem. T.B. w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy (28 listopada 2005 r.) złożyła wniosek o odszkodowanie. Decyzja Wojewody [...] została wydana dopiero [...] lipca 2019 r. Organ przewlekle prowadził postępowanie, utrudniał skarżącej dostęp do akt sprawy, co stanowi rażące naruszenie reguł postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Skarżąca podała, że przedmiotowa nieruchomość, tj. działka o ówczesnym nr [...], obręb [...] [...], dawna gm. [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona była Kw nr [...], została przejęta przez Skarb Państwa i zajęta pod ul. [...] w K.. Zgodnie zaś z dołączonym do wniosku wypisem z rejestru gruntów według stanu na [...] lutego 1998 r. wśród osób fizycznych figuruje jako współwłaściciel Z.Z.. Decyzję zaś wydano bez odniesienia się do tej kwestii. Organ powołał się tylko na nową elektroniczną księgę wieczystą i powołał nowe, aktualne numery działek ewidencyjnych. Z.Z. matka skarżącej nie otrzymała odszkodowania za przejętą nieruchomość. Skarżąca na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w K. z [...] października 1994 r. sygn. akt [...] jest spadkobiercą po matce Z.Z..
Skarżąca zwróciła uwagę, że zaskarżona decyzja pozbawia ją słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Zatem doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, protokołu Nr 1 do Konwencji, co stanowi w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłankę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Zdaniem skarżącej organ wydający decyzję nie ustalił we sposób precyzyjny, konkretny stanu faktycznego i prawnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia kryterium uzasadnienia w rozumieniu właściwych przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Uczestnik postępowania Gmina Miejska K. w piśmie z [...] stycznia 2021 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Gminy w niniejszej sprawie należało odmówić stwierdzenia nabycia w trybie art. 73 ustawy z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez uprawniony podmiot nieruchomości położonej w jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...], obręb [...], zajętej według wnioskodawczyni pod ul. [...] w K., a nie umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. Gmina Miejska K. [...] grudnia 1998 r. była właścicielem spornych działek, co wynikało z treści Kw nr [...], a podstawą nabycia była decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r. nr [...] wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191).
Skoro strona nie spełniła określonych prawem przesłanek do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej, to jej żądanie było bezzasadne. Umorzenie w takiej sytuacji postępowania administracyjnego było uchyleniem się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
T.B. w piśmie z [...] stycznia 2021 r. podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze. Dodatkowo wskazała, że organy orzekające w sprawie nie odniosły się do dołączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów oraz innych dokumentów, co stanowi istotne naruszenie przepisów kpa. Następnie skarżąca powołała się na art. 73 ust. 2 ustawy z którego wynika, że odszkodowanie wypłaca Gmina za drogi będące 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, a działki nr: [...] i [...], obręb geodezyjny [...] [...] w K., które weszły w skład ul. [...] w K. posiadają status drogi gminnej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury.
Ponadto skarżąca powołała się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z [...] stycznia 2000 r. sygn. akt [...], z [...] marca 2000 r. sygn. akt [...], z [...] lipca 2004 r. sygn. akt [...] i z [...] maja 2011 r. sygn. akt [...] wskazując, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy. Legitymowanym do złożenia wniosku o odszkodowanie jest spadkobiercą wywłaszczonego podmiotu. Tymczasem organy pominęły to, że T.B. jest spadkobierczynią po mamie Z.Z., która była wpisana i miała udział, co do części przedmiotowej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z powyższego przepisu wynika, że konieczną przesłanką nabycia przez właściwy podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa, jednostkę samorządu terytorialnego) jest m.in. to, że nieruchomość według stanu na 31 grudnia 1998 r. nie jest własnością takiego podmiotu.
Tymczasem z akt sprawy wynika, że parcele [...].kat. nr [...] i [...] zapisane w Kw nr [...] (odpis z księgi wieczystej z [...] stycznia 1998 r.) były własnością Skarbu Państwa. Skarb Państwa stał się właścicielem spornych parceli na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu z [...] grudnia 1964 r. nr [...]. Z parceli tych powstała działka nr [...] (Wykaz Zmian Gruntowych z [...] stycznia 1998 r.). Następnie nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] została nabyta przez Gminę K. na własność z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r., co stwierdza ostateczna decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] sierpnia 1998 r. nr [...]. Decyzja komunalizacyjna stała się podstawą wpisu Gminy K. jako właściciela działki nr [...] do księgi wieczystej Kw nr [...]. Wpis nastąpił [...] września 1998 r. Na mocy podziału dokonanego decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] września 2002 r. nr [...] i mapy z projektem podziału wraz z wykazem działek wpisanej do pzgik [...] września 2002 r. działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...], a ta uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]. Nowowydzielone działki zostały [...] maja 2012 r. ujawnione w Kw nr [...].
Tymczasem T.B. do wniosku z [...] listopada 2005 r. o wydanie przez Wojewodę M. decyzji o nabyciu, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, przez właściwy podmiot publicznoprawny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie załączyła dowodu własności wskazującego, że to ona według stanu na 31 grudnia 1998 r. była właścicielem przedmiotowej nieruchomości (Z.Z. zmarła bowiem [...] września 1992 r.).
Skarżąca pomija to, że dowód własności nieruchomości musi wynikać ze stosownej umowy cywilnoprawnej, ostatecznej decyzji administracyjnej, prawomocnego orzeczenia sądowego. W przypadku, gdy dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta o stanie prawnym (własnościowym) nieruchomości decydują wpisy w dziale II księgi wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemaniem tym związane były organy administracji publicznej Wojewoda M. i Minister Rozwoju wydające decyzje w niniejszej sprawie.
Skarżąca nie dostrzega tego, że wypis z rejestru gruntu wydany przez organ administracji publicznej właściwy w sprawach geodezji i kartografii (który został załączony do pisma skarżącej z [...] kwietnia 2019 r.) nie jest dowodem własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Na jego podstawie nie można wykazać, że matka skarżącej Z.Z. była współwłaścicielką tej nieruchomości.
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r. poz. 276 ze zm.) dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Ewidencja gruntów i budynków tworzy system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami (art. 2 pkt 8 tej ustawy).Zatem dane o właścicielach zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają zatem walor jedynie informacyjny, nie dokumentują stanu prawnego nieruchomości. W celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości prowadzi się bowiem księgi wieczyste (art. 1 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece).
Wobec powyższego trafnie wskazał Wojewoda [...], że T.B. nie mogła domagać się merytorycznego rozpatrzenia jej żądania zawartego we wniosku z [...] listopada 2005 r. Skarżąca nie wykazała bowiem, że to ona [...] grudnia 1998 r. była właścicielką przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]). Brak tytułu prawnego do spornej nieruchomości świadczył o tym, że T.B. nie wykazała interesu prawnego do bycia strona postępowania, o którym mowa w art. 28 kpa, w postępowaniu wszczętym przed Wojewodą [...] w sprawie o nabycie mienia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy obligował organ I instancji do umorzenia w oparciu o art. 105 § 1 kpa niniejszego postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, co słusznie zaakceptował Minister Rozwoju w zaskarżonej decyzji.
Dla niniejszej sprawy nie miało znaczenia to jak długo organ wojewódzki rozpatrywał wniosek skarżącej z [...] listopada 2005 r. Do zwalczania zwłoki organu w załatwieniu sprawy służyły bowiem inne środki prawne – skarga na bezczynność, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Podnoszona w skardze kwestia pozbawienia skarżącej prawa do odszkodowania również nie miała znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Aby rozpatrywać zasadność wniosku o odszkodowanie wpierw musi być wydana przez wojewodę, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie przez właściwy podmiot publicznoprawny konkretnej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Dopiero bowiem ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie mienia przesądza jaka nieruchomość jest przedmiotem sprawy o odszkodowanie toczącej się przed starostą.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.