Uzasadnienie
Minister Skarbu Państwa, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] maja 2016 r., o stwierdzeniu nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], zawieszającego na wniosek P. F. postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez F. F. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, postanowił utrzymać wskazane postanowienie w mocy.
Orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Minister Skarbu Państwa wydał w dniu [...] kwietnia 2016 r. postanowienie, którym wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej postanowienia Wojewody [...].
W dniu [...] maja 2016 r. Minister Skarbu Państwa wydał postanowienie, w którym stwierdził nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., zawieszającego na wniosek P. F. postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez F. F. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
W dniu [...] czerwca 2016 r. P. F. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Skarbu Państwa wydał zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Zgodnie z art. 158 § 1 k.p.a. "Rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji."
Natomiast zgodnie z art. 126 k.p.a. "Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie."
Minister podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia administracyjnego jest postępowaniem nadzwyczajnym. Przedmiotem takiego postępowania jest ustalenie, czy ostateczne postanowienie administracyjne, poddane nadzorowi, dotknięte jest którąkolwiek z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności jest bowiem instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego postanowień administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialno-prawnymi.
Stwierdzenie nieważności postanowienia jest wyjątkiem od ustawowej zasady stabilności postanowień administracyjnych (art. 16 k.p.a.), co oznacza, że wyeliminować z obrotu prawnego można tylko takie postanowienie, co do którego nie ma wątpliwości, że dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postanowienie stwierdzające nieważność jest postanowieniem deklaratoryjnym, działającym ex tunc. Stwierdzenie nieważności postanowienia powoduje więc ten skutek, że postanowienie takie traci swą moc obowiązującą od dnia jego wydania. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia administracyjnego.
Minister Skarbu Państwa wskazał, że art. 98 § 1 k.p.a. przewiduje, iż organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.
Jak ustalił organ, w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte wnioskami P. F. z dnia [...] grudnia 1990 r. i S. F. z dnia [...] grudnia 1992 r. złożonymi w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (t.j. Dz.U. z 1991 r. poz. 30 z późn. zm.), której art. 88 ust. 4 stanowił, że w razie śmierci właściciela mienia nieruchomego pozostawionego za granicą, uprawnienia wynikające z tytułu pozostawienia nieruchomości na terenach nie wchodzących w skład obecnego Państwa Polskiego przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich wskazanemu przez osoby uprawnione, zatem złożenie powyższych wniosków wywołało skutki prawne również wobec pozostałych osób uprawnionych do rekompensaty.
Organ podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "fakt łącznego przysługiwania uprawnień wszystkim spadkobiercom właściciela mienia nieruchomego pozostawionego za granicą, wynikający z art. 88 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985r. należy odczytywać w ten sposób, że wszyscy spadkobiercy uzyskiwali status strony postępowania, jeśli z wnioskiem o "zaliczenie" wartości pozostawionego mienia na poczet ceny nabycia nieruchomości lub opłaty za użytkowanie wieczyste wystąpił choćby jeden ze spadkobierców. Ówczesny łączny charakter "prawa zaliczenia" nie pozwalał na rozdzielne (jak to jest możliwe obecnie) przyznanie uprawnień, poza sytuacją wskazania niektórych spadkobierców przez innych".
Minister wskazał, że podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.).
Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie organ I instancji wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania złożonym przez P. F. otrzymał informację o zgonie innej Strony postępowania S. F.. W związku z tym organ I instancji był zobligowany do zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i zawieszenia postępowania z urzędu w związku ze śmiercią Strony i braku możliwości ustalenia jej spadkobierców na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo aktu poświadczenia dziedziczenia.
Przedstawiając powyższe, Minister Skarbu Państwa stwierdził, że postanowienie Wojewody [...] o zawieszeniu postępowania z dnia [...] sierpnia 2011r. jest dotknięte wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Rażące naruszenie prawa, w myśl utrwalonego już orzecznictwa sądów, w tym również Sądu Najwyższego, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowym pojęcie "rażącego naruszenia prawa" traktowane jest ze znaczną ostrożnością i w sposób sugerujący zawężającą jego interpretację, przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zaś służyć powinien eliminowaniu z obrotu prawnego jedynie indywidualnych aktów administracji, których treść nie da się pogodzić z zasadą praworządności.
Minister wywiódł z powyższego, że zastosowanie przez organ I instancji art. 98 § 1 k.p.a. zamiast art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. pociąga za sobą daleko idące konsekwencje prawne, gdyż postępowanie zawieszane jest z urzędu w sposób bezterminowy, natomiast zawieszenie postępowania na wniosek strony następuje z zastrzeżeniem 3-letniego terminu zawieszenia, którego upływ wiąże się z umorzeniem postępowania.
Ponadto organ pierwszej instancji zawieszając postępowanie na wniosek jednej ze stron postępowania w sytuacji, w której spadkobiercy innej strony nie są znani, uniemożliwia tym spadkobiercom wyrażenie sprzeciwu wobec zawieszenia postępowania na trzy lata, podczas gdy zawieszenie postępowania z urzędu następuje do czasu ustalenia spadkobierców zmarłej strony postępowania. Jest to szczególnie istotne w niniejszej sprawie, wszczętej wnioskiem Strony z dnia [...] grudnia 1992 r., złożonym w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., zgodnie z którą prawo do rekompensaty przysługuje łącznie wszystkim spadkobiercom zmarłego F. F. Skargę na powyższe postanowienie wniósł P. F. domagając się.
- 1. uchylenia w całości w/w postanowienia
- 2. przekazania w/w sprawy do Wojewody [...], w celu wydania przez Wojewodę [...] nowego postanowienia o zawieszeniu z urzędu w/w postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 §1 pkt 1 k.p.a.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że oba postanowienia Ministra są błędne. "Organ I instancji -Wojewoda [...] nie mając pełnej wiedzy o wszystkich spadkobiercach zmarłej strony F. F. i nie wzywając ich do udziału w postępowaniu, oraz gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony w postępowaniu nie jest możliwe, wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania z art. 98 § 1 k.p.a. zamiast art. 97 §1 pkt 1 k.p.a., co powoduje skutki prawne z art. 98 § 2 k.p.a"
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, nie narusza prawa.
Celem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w postępowaniu administracyjnym jest wyłącznie weryfikacja, czy określone rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.
Sąd podziela sposób rozumienia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazany przez organ jako naruszenie, które jest oczywiste, polegające na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja (postanowienie) uznane za rażąco naruszające prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji (postanowienia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., I OSK 2022/15).
W sprawie niniejszej istotnym jest przede wszystkim fakt, że do organu rozpoznającego wniosek zgłoszony w oparciu o regulację przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985r., która w art.88 ust.4 przewidywała, że uprawnienia wynikające z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Państwa Polskiego, po śmierci właściciela tej nieruchomości przysługują łącznie wszystkim jego spadkobiercom lub jednemu z nich, wskazanemu przez pozostałych, wpłynęły dwie informacje uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie.
Po pierwsze P. F. wniósł własny wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie, po drugie zaś organ został poinformowany o śmierci S. F. Sąd w pełni podziela pogląd Ministra, że we wskazanych okolicznościach faktycznych sprawy, organ prowadzący postępowanie winien był wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie na podstawie obligatoryjnej regulacji art. 97 § 1 pkt.1 k.p.a.
Zawieszenie tego postępowania w oparciu o art.98 § 1 k.p.a., na skutek wniosku strony stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. jako pozostającego w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, który powinien być zastosowany, przy czym charakter naruszenia jest tego rodzaju, że nie może akceptowany w praworządnym państwie prawa.
Trafnie wskazał bowiem organ orzekając w obu instancjach, że zawieszenie postępowania na wniosek strony, w przeciwieństwie do analogicznego rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania z urzędu na skutek śmierci strony, pociąga za sobą daleko idące skutki prawne. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 1 k.p.a. jest bowiem bezterminowe do czasu ustania zaistniałej przeszkody procesowej, natomiast zawieszenie postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. wiąże się z zastrzeżeniem 3-letniego terminu zawieszenia, którego upływ - niepoprzedzony wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie, powoduje umorzenie tego postępowania.
Wobec powyższego, zawieszenie postępowania na wniosek strony, w sytuacji gdy nie byli ustaleni spadkobiercy innej strony tego postępowania, uniemożliwiło wskazanym osobom wyrażenie sprzeciwu wobec tego rozstrzygnięcia w terminie wskazanym w ustawie.
Wskazane argumenty determinują ocenę, że kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienia odpowiadają prawu. Zaskarżone przez P. F. postanowienie w całości uwzględnia zatem stanowisko Skarżącego prezentowane w toku postępowania oraz zawarte w skardze.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji