Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1573/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z 11 maja 2022 r., nr KOC/1920/Sr/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 8 marca 2022 r., nr ZŻ/BON/000196/2022, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że [...] złożyła wniosek o ustanowienie prawa do warszawskiego bonu żłobkowego na dziecko - [...].

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z 8 marca 2022 r., odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę wskazało, że kwestia przyznania warszawskiego bonu żłobkowego została uregulowana w odpowiednich przepisach uchwały nr L/1227/2017 Rady m. st. Warszawy z 8 czerwca 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2017 r., poz. 5418), uchwały nr LXV/1786/2018 Rady m. st. Warszawy z 19 kwietnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r., poz. 4705) oraz uchwały nr XXXIV/1025/2020 z 30 lipca 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r., poz. 8601). Uchwały te zostały wydane na podstawie art. 22b ust. 1 i 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.). Wymogi, których spełnienie warunkuje przyznanie prawa do bonu żłobkowego zostały określone w przepisie § 7 ust. 1 uchwały nr L/1227/2017. Przepis ten stanowi, że z zastrzeżeniem § 9, świadczenie przysługuje, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki:

1. 1. oboje rodzice, opiekunowie faktyczni, opiekunowie prawni albo osoby pełniące funkcję rodziny zastępczej albo samotnie wychowujący dziecko rodzic, opiekun faktyczny, opiekun prawny albo osoba pełniąca funkcję rodziny zastępczej:
2. a) zamieszkują na terenie m.st. Warszawy,
3. b) zrezygnują z ubiegania się o objęcie dziecka opieką w żłobku prowadzonym przez m.st. Warszawę lub na zlecenie Prezydenta m.st. Warszawy lub u dziennego opiekuna zatrudnionego przez m.st. Warszawę albo zrezygnują z miejsca w żłobku prowadzonym przez m.st. Warszawę lub na zlecenie Prezydenta m.st. Warszawy lub u dziennego opiekuna zatrudnionego przez m.st. Warszawę,
4. c) są zatrudnieni lub wykonują inną pracę zarobkową,
5. d) rozliczają podatek dochodowy od osób fizycznych w urzędzie skarbowym, którego naczelnik jest miejscowo właściwy w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych dla osób mających miejsce zamieszkania na terenie m.st. Warszawy,
6. e) nie korzystają z urlopu wychowawczego;
7. 2. przeciętny miesięczny dochód rodziny dziecka w przeliczeniu na osobę albo przeciętny miesięczny dochód dziecka pozostającego pod opieką prawną, osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym rok szkolny, na który ustala się prawo do świadczenia, nie przekracza kwoty 1.922 zł;
8. 3. została zawarta umowa o objęcie dziecka opieką z podmiotem prowadzącym żłobek lub klub dziecięcy albo z podmiotem zatrudniającym dziennego opiekuna.

Kolegium zaznaczyło, że kwota kryterium dochodowego, o której mowa w § 7 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały, została zmieniona mocą uchwały XXXIV/1025/2020 Rady m. st. Warszawy i obecnie wynosi 3.844 zł.

Prezydent m. st. Warszawy w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdził, że nie zostało spełnione kryterium dochodowe, określone w § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały nr L/1227/2017, w wysokości określonej uchwałą XXXIV/1025/2020. Organ I instancji stwierdził, że dochód rodziny wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę wyniósł 4.315,60 zł. [...] zakwestionowała te obliczenia stwierdzając, że Prezydent błędnie obliczył dochód, uwzględniając dochód męża [...] uzyskany w lipcu 2021 r., który był dochodem jednorazowym i stanowił sytuację wyjątkową.

Kolegium wyjaśniło, że przez pojęcie "dochodu", o jakim mowa w § 2 pkt 2 uchwały Nr L/1227/2017 rozumieć należy dochód, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy, powiększony o niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych:

1. a) alimenty na rzecz dzieci,
2. b) stypendia sportowe przyznane na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2016 r., poz. 176, 1170 i 1771 oraz z 2017 r. poz. 60),
3. c) dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego,
4. d) dochody uzyskiwane za granicą Rzeczypospolitej Polskiej, pomniejszone odpowiednio o zapłacone za granicą: podatek dochodowy oraz składki na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne i obowiązkowe ubezpieczenie zdrowotne,
5. e) świadczenia pieniężne wypłacane w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów,
6. f) świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, o którym mowa w art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, oraz pomniejszony o kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Natomiast stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób:

1. a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1128, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne,
2. b) dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne,
3. c) inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Kolegium wyjaśniło, że "dochód rodziny" w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza sumę dochodów członków rodziny, zaś "dochód członka rodziny" oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 - 4c (art. 3 pkt 2a ustawy).

Składając wniosek o ustalenie prawa do bonu żłobkowego wnioskodawczyni wskazała, że w skład jej gospodarstwa domowego wchodzi, poza nią, mąż [...] oraz małoletni syn [...]. Skoro wniosek o ustalenie wnioskowanego świadczenia został złożony w 2021 r., tj. w okresie zasiłkowym 2021/2022, to do obliczenia dochodu należało przyjąć dochód z 2020 r.

Kolegium podało, że z akt sprawy wynika, że w 2020 r. [...] zatrudniona była na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony w Sądzie Okręgowym w Warszawie i z tego tytułu osiągnęła dochód w wysokości 57.155,95 zł. Składka na ubezpieczenie społeczne wyniosła 2.076,85 zł, podatek 7.152 zł, zaś składka na ubezpieczenie zdrowotne 1.636,01 zł. Tym samym dochód za rok 2020 wyniósł 46.291,00 zł, co w przeliczeniu na 12 miesięcy stanowi kwotę 3.857,59 zł.

Z oświadczenia [...] z 3 lutego 2022 r. wynika, że od lipca 2019 r. do 7 czerwca 2021 r. był bezrobotny i nie osiągał żadnego dochodu. Od 7 czerwca 2021 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej. Okoliczność ta oznacza uzyskanie dochodu, w rozumieniu art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych.

Skoro uzyskanie dochodu z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przez [...] nastąpiło w czerwcu 2021 r. to stosownie do powyższego przepisu należy uwzględnić dochód osiągnięty przez niego w lipcu 2021 r. Z treści oświadczenia z 3 lutego wynika, że dochód osiągnięty w tym miesiącu wyniósł 9.618 zł, z czego podatek 200 zł, a składka na ubezpieczenie zdrowotne 328,78 zł. Oznacza to, że dochód męża wyniósł 9.089,22 zł.

Mając na względzie powyższe Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że dochód rodziny należy obliczyć poprzez doliczenie do dochodu odwołującej się, tj. 3.857,59 zł kwoty dochodu uzyskanego przez jej męża, tj. 9.089,22 zł, co oznacza, że dochód rodziny wyniósł 12.946,81 zł. W przeliczeniu na troje jej członków daje to kwotę 4.315,60 zł, co niewątpliwie przekracza określone w ww. uchwałach kryterium dochodowe, tj. 3.844,00 zł.

W ocenie Kolegium podniesiona w odwołaniu okoliczność, że dochód [...] uzyskany w lipcu 2021 r. był sytuacją wyjątkową i jednorazową nie ma w świetle zaprezentowanych przepisów znaczenia, bowiem art. 5 ust. 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych precyzyjnie określa sposób obliczenia dochodu i nie przewiduje od tej sytuacji żadnych odstępstw. Organ odwoławczy dodał, że z akt sprawy nie wynika, aby [...] zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, a tylko taka sytuacja w rozumieniu art. 3 pkt 23 lit f ustawy powodowałaby, że dochód z tego źródła nie mógłby zostać uwzględniony. Także okoliczność, iż w kolejnych miesiącach ten członek rodziny osiągał niższe wynagrodzenie nie ma w świetle zaprezentowanych przepisów wpływu na wysokość dochodu.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 11 maja 2022 r. złożyła [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. - art. 5 § 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie;
2. - art. 6, art. 7 i art. 8 kpa, poprzez niedostateczne zaangażowanie prowadzące do zebrania niewystarczającej ilości dowodów mogących mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji, spowodowania spadku poczucia praworządności.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 16 stycznia 2023 r. skarżąca poparła skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania świadczenia w postaci warszawskiego bonu żłobkowego, było przekroczenie przez rodzinę skarżącej kryterium dochodowego wskazanego w § 7 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta st. Warszawy z 8 czerwca 2017 r., zmienionej uchwałą tej Rady z 30 lipca 2020 r., tj. kwoty 3.844 zł. Organy obydwu instancji wskazując także na przepis art. 5 ust. 4b ustawy uznały, że kryterium to zostało przekroczone.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c. Zatem ogólna zasada ustalania dochodów członka rodziny modyfikowana jest, m.in. przez art. 5 ust. 4b ustawy.

Należy podkreślić, że zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 4b ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych.

Z treści powyższego przepisu wynika, że warunek osiągnięcia dochodu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, nie jest jedynym warunkiem doliczenia dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Jest to warunek pierwszy. Drugim warunkiem jest kontynuacja uzyskiwania dochodu osiągniętego zgodnie z warunkiem pierwszym także w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Oznacza to, że uzyskiwanie dochodu określonego rodzaju musi być kontynuowane w okresie świadczeniowym, na który jest ustalane prawo do świadczeń rodzinnych. Kontynuacja ta musi mieć miejsce także w miesiącu, w którym organ wydaje decyzję ustalającą prawo do świadczenia. Dopiero w takim przypadku dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu.

Organ I instancji odniósł się jedynie do analizy sytuacji dochodowej męża skarżącej w lipcu, nie zbadał jednak drugiej przesłanki wskazanej w wyżej powołanym przepisie.

Oceny takiej nie dokonał także organ odwoławczy. Zważyć należy, że obowiązkiem organu II instancji jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, w tym także odniesienie się do zarzutów odwołania. Skarżąca w odwołaniu podała, że jedynie w lipcu przychód męża wyniósł 9089,22 zł. Natomiast w sierpniu nie uzyskał przychodu. Wskazała, że we wrześniu przychód męża z prowadzonej działalności wyniósł 5.700 zł, w październiku - 3.700 zł, w listopadzie 1.000 zł, w grudniu 7.500 zł, w styczniu 2022 r. 4.780 zł, a w lutym 1050 zł. Kolegium do tych kwestii nie odniosło się, poza stwierdzeniem, że mąż skarżącej nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Nie zbadało także czy w okresie świadczeniowym i w miesiącu, w którym organ wydaje decyzje dochód ten jest nadal uzyskiwany.

Podkreślić należy, że stosowanie normy prawnej wynikającej z art. 5 ust. 4b ustawy powoduje, że prawo do świadczeń rodzinnych ustalane jest na podstawie dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę w okresie pobierania świadczeń. Celem regulacji art. 5 ust. 4b ustawy jest dążenie do ustalenia aktualnej i rzeczywistej sytuacji dochodowej rodziny, tak by świadczenia rodzinne kierowane były zarówno do rodzin, które stale, bądź długotrwale są relatywnie niezamożne, ale i do rodzin, których sytuacja dochodowa się pogorszyła.

W przepisie art. 5 ust. 4b ustawy chodzi o dochód z tego samego źródła i w zbliżonej wysokości (wyrok WSA: w Gliwicach z 17 II 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1532/21, w Rzeszowie z 22 II 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1434/18). Taka interpretacja art. 5 ust. 4b ustawy wynika z celu, jakiemu służy instytucja dochodu uzyskanego, a jest nim urealnienie sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy na dzień przyznania świadczenia (wyrok WSA w Poznaniu z 21 XI 2019 r., sygn. akt II SA/Po 481/19). Wprawdzie prowadzenie działalności gospodarczej nie zapewnia dochodów w tej samej wysokości w każdym miesiącu, jednakże skoro ustawodawca w wyżej powołanym przepisie, jako przesłanki wskazał dochód z miesiąca następującego po miesiącu w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, a także uzyskiwanie go w okresie na który ustalane jest prawo do świadczenia, to należy uznać, że nie uczynił tego przypadkowo. Chodzi zatem o to, aby ten uwzględniany dochód był porównywalny bądź zbliżony do dochodów uzyskiwanych w kolejnych miesiącach - w okresie na który ustalane jest prawo do świadczenia, a nie pozostawał w wyraźnej dysproporcji do niego.

Dochód o jakim mowa w przepisie ma stanowić punkt odniesienia do faktycznie uzyskiwanych dochodów. Możliwa jest bowiem sytuacja, gdy dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu jest bardzo niski, a przez następne miesiące nieproporcjonalnie wysoki. Mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której beneficjent otrzymywałby świadczenie w kolejnych miesiącach przy wysokich dochodach rodziny (członka rodziny). Jak wyżej wspomniano celem ustawy jest wspieranie rodzin niezamożnych, a nie osób dobrze sytuowanych.

Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn uznać należy, że organy naruszyły przepisy art. 3 ust. 2a w zw. z art. 5 ust. 4b ustawy.

Dlatego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.