Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił decyzję nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] listopada 1989 r. nr [...] orzekającej o zwrocie na rzecz K. W., J. W. i W. W. części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., przy ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. powołaną decyzją z dnia [...] listopada 1989 r. orzekł o zwrocie na rzecz K. W., J. W. i W. W. nieruchomości o powierzchni [...] m 2 położonej w W., przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...].
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości wystąpiła G. W. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2001 r. stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), obowiązującej w dniu wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, zwrot wywłaszczonej nieruchomości mógł nastąpić tylko na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego. W dacie wywłaszczenia nieruchomość, której część stanowi zwrócona działka, stanowiła współwłasność K. i H. małż. N. w ¼ części, F. C., G. C. i L. C. w ¼ części, K. i E. małż. W. w ¼ części oraz M. M. w ¼ części. Decyzja o zwrocie została wydana bez ustalenia wszystkich byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości i bez zapewnienia im udziału w postępowaniu administracyjnym.
Ponadto ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości wpłynął jakikolwiek wniosek. Zwrot części nieruchomości w tych warunkach nastąpił z rażącym naruszeniem art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Niezależnie od tego brak jest dowodów, że organ orzekający o zwrocie przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do zbędności przedmiotowej działki na cel wywłaszczenia. Rażąco naruszono zatem także art. 77 § 1 kpa. Poza tym decyzja o zwrocie nieruchomości wykracza poza przedmiot postępowania przez zobowiązanie jej do zawarcia z właścicielami nieruchomości sąsiedniej notarialnej umowy o ustanowieniu służebności drogowej na zwracanej działce.
Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wniósł W. W. Wskazał, że wniosek o zwrot nieruchomości z dnia 29 lutego 1988 r. został złożony przez K. W., J. W. i W. W. Wnioskodawcy są współwłaścicielami i zamieszkują w budynku nr [...] przy ul. [...] w W., a działka nr [...] przylega do ich posesji i do dnia dzisiejszego nie została zagospodarowana. Pozostali współwłaściciele zostali przez rodzinę W. spłaceni. Obowiązkiem organu orzekającego o zwrocie było wyjaśnienie sprawy w tamtym czasie i ewentualne wyegzekwowanie wniosków od pozostałych osób bądź ich zrzeczenia się praw do przedmiotowej działki. Organ prawidłowo ustalił, że działka stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie.
Odwołujący się wskazał ponadto, że o wadliwości decyzji Wojewody [...] świadczy także to, że nie została ona doręczona odwołującemu się. Nie zapewniono również udziału w postępowaniu spadkobiercom M. M. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zwrócił przede wszystkim uwagę, że z naruszeniem art. 157 § 2 kpa Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek osoby nie mającej interesu prawnego w sprawie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby G. W. posiadała przymiot strony w tym postępowaniu; nie uczestniczyła w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości, a także nie była stroną w postępowaniu zakończonym decyzją wywłaszczeniową.
Ponadto Wojewoda [...] zaniechał ustalenia wszystkich stron postępowania oraz zawiadomienia ich o toczącym się postępowaniu; dotyczy to w szczególności W. W. oraz spadkobierców M. M. Wśród adresatów decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001 r. W. W. nie uwzględniono. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, celem dokładnego ustalenia kręgu osób legitymujących się interesem prawnym w przedmiotowej sprawie oraz zapewnienia im udziału w postępowaniu.
Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła G. W. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu błędne ustalenie, jakoby nie posiadała przymiotu strony w postępowania dotyczącym zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Jest bezspornym, iż jest spadkobierczynią po jednym z byłych współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...]. Wskazała, że stroną postępowania wywłaszczeniowego nie był natomiast W. W., gdyż decyzja o wywłaszczeniu dotyczyła K. i E. W. Nie jest też prawdą, że pominięto innych byłych współwłaścicieli, w tym spadkobierców M. M., bowiem w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości uwzględniono wszystkich byłych współwłaścicieli.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (postępowanie nadzorcze) jest postępowaniem toczącym się w trybie nadzwyczajnym, a jego przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa, skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji. Postępowanie toczące się w trybie art. 156 § 1 i nast. kpa jest postępowaniem samodzielnym i dotyczy odrębnej sprawy od sprawy rozstrzygniętej zakwestionowaną decyzją. Niemniej postępowanie to podlega tym samym zasadom oraz przepisom, które regulują "zwykłe" postępowanie administracyjne. W szczególności do postępowania nadzorczego mają w pełnym zakresie zastosowanie art. 7 i art. 77 § 1 kpa zobowiązujące organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co wiąże się z koniecznością zebrania pełnego materiału dowodowego oraz wnikliwej jego oceny, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa).
Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek ustalenia, kto jest stroną postępowania, a następnie zapewnienia uczestnictwa w nim wszystkich osób, których interesu prawnego postępowanie to dotyczy. Zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym jego stadium (art. 10 kpa) jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego.
Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji tych obowiązków nie dochował. W postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez Wojewodę [...] pominięte zostały osoby, których interesu prawnego to postępowanie dotyczyło. Wojewoda [...] nie dokonał niezbędnych ustaleń co do kręgu osób będących stronami postępowania, skutkiem czego poza postępowaniem znaleźli się spadkobiercy M. M. będącej jednym ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, która zmarła w dniu 15 listopada 1991 r. Decyzja Wojewody [...] z [...] września 2001 r. stwierdzająca nieważność decyzji o zwrocie nieruchomości nie została doręczona również W. W., na rzecz którego m. in. (wraz z K. W. i J. W.) dokonano zwrotu nieruchomości.
Z kolei w postępowaniu odwoławczym prawa strony odmówiono skarżącej G. W. nie dostrzegając, że G. W. nosiła poprzednio nazwisko C. W aktach sprawy znajduje się kopia odpisu skróconego aktu małżeństwa potwierdzającego tę okoliczność. Jest zaś bezspornym, że G. C. była stroną postępowania wywłaszczeniowego jako współwłaścicielka wywłaszczanej nieruchomości. Wynika to z treści decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] marca 1976 r.
Postępowanie administracyjne prowadzone bez udziału wszystkich osób, których interesu prawnego ono dotyczy, jest obarczone wadą stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z tej przyczyny zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] podlegały uchyleniu jako obarczone istotną wadą procesową. Oznacza to, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] listopada 1989 r. o zwrocie nieruchomości będzie musiała być rozpoznana ponownie z tym, że postępowanie toczyć się będzie z udziałem wszystkich osób, których interesu prawnego sprawa ta dotyczy.
Z przedstawionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.