Uzasadnienie
Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] października 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] lipca 2018 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Wojewody z [...] listopada 2008 r. nr [...] stwierdzającej, że decyzja Naczelnika Powiatu W. z [...] maja 1974 r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu części nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w W. przy ul. [...] i ustaleniu odszkodowania z tego tytułu na rzecz E. R. i J. Z. wydana została z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdza się jej nieważności, ponieważ decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Naczelnik Powiatu W. decyzją z [...] maja 1974 r. orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości o pow. [...] m2 położonej w W. przy ul. [...] i ustaleniu z tego tytułu odszkodowania na rzecz E. R. i J. Z. E. R. pismem z [...] listopada 1999 r. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] maja 1974 r.
Wojewoda decyzją z [...] listopada 2008 r. stwierdził, że decyzja Naczelnika Powiatu W. z [...] maja 1974 r. wydana została z naruszeniem prawa, lecz nie stwierdził jej nieważności, ponieważ decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.
H. R. pismem z [...] maja 2014 r. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z [...] listopada 2008 r.
Wojewoda postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] listopada 2008 r., a następnie decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] listopada 2008 r.
Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. R. i E. R. uchylił decyzję Wojewody z [...] lipca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda decyzją z [...] lipca 2018 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] listopada 2008 r.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. Z. w imieniu własnym oraz w imieniu H. R. i E. R. Minister decyzją z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] lipca 2018 r. odmawiającą uchylenia decyzji z [...] listopada 2008 r.
Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. Z. i H. R., zarzucając organowi naruszenie:
- 1) art. 28 w zw. z art. 30 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez uznanie przez organ za stronę osoby nieżyjącej i doręczenie decyzji pełnomocnikowi zmarłego E. R., co stanowi postawę stwierdzenia nieważności decyzji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;
- 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i ustalenie stanu faktycznego bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego sprawy;
- 3) art. 89 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie wyznaczenia z urzędu rozprawy administracyjnej, w sytuacji gdy było to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych;
- 4) art. 86 K.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania stron w postępowaniu, w sytuacji gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy;
- 5) art. 84 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłego w sytuacji, w której niewyjaśnione pozostały kwestie związane z numeracją działek ewidencyjnych oraz niewyjaśniona została sprzeczność pomiędzy dokumentacją sporządzoną przez uprawnionego geodetę a informacjami uzyskanymi z zasobu geodezyjnego Starostwa Powiatowego w W. Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci odpisu skróconego aktu zgonu E. R. na okoliczność daty jego śmierci.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał również, że skarżący w toku postępowania administracyjnego posiadali wiedzę o śmierci E. R., jednak nie poinformowali o tym fakcie organu. Ponadto decyzje wydane w sprawie skierowane zostały również do małżonki zmarłego – H. R., która jest jego potencjalnym spadkobiercą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja z [...] października 2019 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody z [...] lipca 2018 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd ustalił bowiem, że ww. decyzje skierowane zostały do osoby, która w dniu ich wydania nie żyła. Z nadesłanego do Sądu w dniu [...] marca 2020 r., a sporządzonego przez Urząd Stanu Cywilnego W., odpisu skróconego aktu zgonu wynika bowiem, że już po wszczęciu przedmiotowego postępowania nadzorczego, jednak przed wydaniem decyzji pierwszej instancji zmarł E. R. (zmarł w dniu [...] lutego 2015 r.), będący (jako były właściciel wywłaszczonej nieruchomości), stroną niniejszego postępowania administracyjnego.
W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji (postanowienia) ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby można było mówić o postępowaniu musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok NSA z 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX nr 82653; wyrok WSA w Warszawie z 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA 2422/03, LEX nr 190564; wyrok NSA z 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33).
Powyższe oznacza, że E. R. (zmarły w dniu [...] lutego 2015 r.) nie mógł być stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra z [...] października 2019 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody z [...] lipca 2018 r. Z chwilą śmierci strony postępowania w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ posiadał informację w tym zakresie. Obowiązkiem organu jest zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zapewnienie jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie tej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową.
Odnosząc się natomiast do podnoszonej w odpowiedzi na skargę okoliczności, że decyzje wydane w sprawie skierowane zostały również do małżonki zmarłego – H. R., która jest jego potencjalnym spadkobiercą, wskazać należy, że z uzyskanej z Sądu Rejonowego w W. informacji wynika, że stroną postępowania spadkowego po ww. zmarłym jest nie tylko jego żona, ale również dwanaście innych osób (nie wszystkie z nich brały natomiast udział w postępowaniu administracyjnym).
Powyższe uchybienie skutkowało stwierdzeniem przez Sąd nieważności decyzji organów obu instancji.
Mając ponadto na względzie, że zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, za konieczne Sąd uznał również stwierdzenie nieważności wydanych w niniejszej sprawie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...] oraz postanowienia Wojewody [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...] o wznowieniu przedmiotowego postępowania nadzorczego, które to także wydane zostały po śmierci E. R. zmarłego w dniu [...] lutego 2015 r.
Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określą właściwie wszystkie strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł oraz opłaty skarbowe od złożonych pełnomocnictw, tj. 2 x po 17 zł.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania.