Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2096), zwanej dalej "kpa", utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy [...] z [...] sierpnia 2022 r. znak [...] odmawiające wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], obr. [...], objętej księgą wieczystą nr [...], dalej "nieruchomość".
Organ I instancji a za nim organ II instancji wskazał, że nieruchomość w dniu 1 stycznia 2019 r. nie była zabudowana na cele mieszkaniowe. Budynek znajdujący się na tej nieruchomości stanowił pawilon handlowy, co potwierdza decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] stycznia 2021 r. zatwierdzająca projekt architektoniczno-budowlany wraz z pozwoleniem na budowę. Z ewidencji gruntów i budynków i księgi wieczystej wynika, że działka oznaczona jest symbolem "Bi" i stanowi inny teren zabudowany. Z treści księgi wieczystej nie wynika aby funkcją nieruchomości była funkcja mieszkaniowa ani, że działka zabudowa jest budynkiem mieszkalnym. Brak jest zatem podstaw do uznania, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 1 stycznia 2019 r. przeznaczona była na cele mieszkaniowe.
Tymczasem art. 1 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (D.U. 2022, poz.1495), dalej "ustawa przekształceniowa", dotyczy gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe.
Organ zwrócił uwagę, że celem zaświadczenia jest urzędowe poświadczenie tego co jest organowi wiadome i sprowadza się do opisu sytuacji (faktycznej lub prawnej). Celem wydania zaświadczenia o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy jest potwierdzenie zaistnienia z mocy prawa nowego stanu prawnego. Organ zaświadczeniowy ogranicza się wyłącznie do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w jego zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest dopuszczalne dokonywanie w tych trybach ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów czy innych danych znajdujących się w posiadaniu organu.
Organ podkreślił, że przekształcenie związane jest z charakterem obiektów znajdujących się na nieruchomości (tu. mieszkaniowy). Istotne znaczenie mają tu ewidencja gruntów czy dokumenty z ksiąg wieczystych a w tym przypadku nie wynika z nich mieszkaniowy charakter budynku znajdującego się na nieruchomości.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł skarżący T. Z..
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
- 1) Naruszenie art. 7, 9, 11, 77 § 1, 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez:
- - zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych dotyczących oddania do użytkowania po 1 stycznia 2019 r. budynku mieszkalnego na tej nieruchomości;
- - zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej postanowienia;
- 2) naruszenie art. 13 ustawy przekształceniowej w zw. z art. 54 ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę wydania zaświadczenia zgodnie z wnioskiem.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że budynek został oddany do użytkowania na cele mieszkaniowe po 1 stycznia 2019 r. i do tego odnosił się wniosek. Organ natomiast nie wskazał w uzasadnieniu decyzji czy do takich zdarzeń doszło po 1 stycznia 2019 r. a oparł się jedynie na ustaleniach na datę 1 stycznia 2019 r. Tym samym organ w sposób wadliwy ustalił stan faktyczny, nie przytoczył art. 13 ustawy przekształceniowej podczas gdy wniosek skarżącego oparty był właśnie na tym przepisie. Mimo że organy żądały od skarżącego dokumentów wcale się do niech nie odniosły, podczas gdy wynikało z nich, że po 1 stycznia 2019 r. budynek został przeznaczony na cele mieszkalne. Złożone przez Skarżącego dokumenty zostały pominięte przez organ podczas gdy wynika z nich, że na przedmiotowej nieruchomości była prowadzona budowa w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Nieruchomość jest obecnie zabudowana budynkiem mieszkalnym, inwestycja jest zakończona a budynek ten został oddany do użytkowania po 1 stycznia 2019 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.
Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).
Ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego we własność dała możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do wymienionych w art. 1 i 1a nieruchomości. Ustawodawca uznał za celowe aby podstawę ujawnienia prawa własności stanowiło zaświadczenie potwierdzające to przekształcenie. Wydaje je starosta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej – w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub w przypadku gruntów stanowiących własność samorządu terytorialnego – wójt (burmistrz, prezydent) – co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 1 pkt 3 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, co z kolei wynika z art. 4 ust. 2 tej ustawy.
Oznacza to, że w tego rodzaju postępowaniu w aspekcie procesowym zastosowanie ma tryb o jakim mowa w art. 217 i 218 kpa.
Postępowanie o wydanie zaświadczenia ma charakter uproszczony a organ, co do zasady, wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencyjnych i rejestracyjnych.
Odnosząc te wywody do niniejszej sprawy, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ II instancji dokonał prawidłowej oceny dokumentów przede wszystkim w postaci wypisu z księgi wieczystej, decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] stycznia 2021 r. na podstawie których doszedł do niewadliwego wniosku, że budynek na przedmiotowej działce nie miał charakteru budynku przeznaczonego na cele mieszkaniowe. Jednym z warunków pozwalających na wydanie zaświadczenia w trybie ustawy przekształceniowej jest wykonywanie prawa użytkownia wieczystego w stosunku do gruntu zabudowanego budynkiem przeznaczonym na cele mieszkaniowe. Stanowi o tym art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej. Zgodnie z art. 2 tej ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe rozumie się grunty zabudowane budynkami jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne.
Dopiero w 2021 r., zgodnie z decyzją Starosty [...] nr [...]., zatwierdzono projekt architektoniczno budowlany i wydano pozwolenie na budowę - przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania budynku handlowego na budynek mieszkalny. Tymczasem zgodnie z przepisami ustawy przekształceniowej stan nieruchomości i sposób jej zabudowania ocenia się na datę 1 stycznia 2019 r. W tej dacie budynek nie miał charakteru mieszkalnego.
Odnosząc się do treści art. 13 ust. 1 ustawy przekształceniowej zgodnie z którym "Jeżeli po dniu 1 stycznia 2019 r. na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe, w rozumieniu art. 1 ust. 1 zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, budynek mieszkalny zostanie oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (D.U. 2021r., poz. 2351 oraz 2022 r. poz. 88), prawo użytkowania wieczystego tego gruntu przekształca się w prawo własności gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 2 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio".
Istotnie organ nie odniósł się do tych przepisów, jednakże w świetle art. 145 1 pkt 1 ppsa uchybienie to nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia. Sąd bowiem może uchylić zaskarżoną decyzję czy postanowienie gdy uchybienia organu mogło mieć wpływ lub go miało na rozstrzygnięcie. Tu taka sytuacja nie zachodzi.
Wyjaśnić należy, że celem ustawy przekształceniowej było przekształcenie prawa użytkowania wieczystego na prawo własności w odniesieniu do nieruchomości zabudowanych wyłącznie na cele mieszkaniowe. Punktem wyjścia przy ocenie możliwości przekształcenia był charakter nieruchomości której dotyczył wniosek tj. to czy jest ona czy nie zabudowana na cele mieszkaniowe. Zabudowanie budynkiem innym niż spełniający te kryteria (za wyjątkami które nie dotyczą tej sprawy) wyklucza przekształcenie. Ten cel wynika również z art. 13 tej ustawy wskazując, że dotyczy on nieruchomości, które są w użytkowaniu wieczystym zabudowane na cele mieszkaniowe. Przepis ten pozwala zatem na przekształcenie tylko nieruchomości o takim charakterze. Wykładnia literalna i celowościowa przepisu art. 13 ustawy przekształceniowej wskazuje, że dotyczy on nieruchomości zabudowywanych/przeznaczonych na cele mieszkaniowe na których budynki nie zostały jeszcze w dacie 1 stycznia 2019 r. oddane do użytkowania a proces ten nastąpił po tej dacie.
Przepis ten nie dotyczy natomiast sytuacji w której nieruchomość oddana w użytkowanie wieczyste nie była przeznaczona na cele mieszkaniowe tylko handlowe/komercyjne a dopiero później został na niej wybudowany budynek mieszkalny czy też przekształcony budynek handlowy na mieszkalny. Takie jak zaproponował Skarżący wykładanie przepisów ustawy nie znajduje akceptacji Sądu. W ocenie Sądu wolą ustawodawcy było umożliwienie przekształcenia także nieruchomości które nie były jeszcze zabudowane (tzn. oddane do użytkowania) ale tylko takich, które przeznaczone były na cele mieszkaniowe. Nie dotyczy natomiast gruntów, których przeznaczenie zmieniło się na zabudowane na cele mieszkaniowe po 1 stycznia 2019 r.
Tym samym organ II instancji nie dopuścił się naruszenia, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, przepisów prawa procesowego i materialnego wskazanych w skardze.
Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, choć dostrzega niepełność wywodów organu w aspekcie podstawy prawnej żądania, dokonał samodzielnie wykładni przepisów prawa i doszedł do wniosku, że postanowienie ostatecznie odpowiada prawu.
Z tych względów i na podstawie art. 151 i 119 § 3 Ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.