Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie, sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1992 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości ujętych w ewidencji gruntów obręb [...] jako mienie gminne wsi [...], oznaczonych jako działki nr: [...], uregulowanych w Lwh – [...], opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] stanowiącej integralną część tej decyzji.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. w części dotyczącej działek nr: [...] wystąpiła Rada Sołecka Wsi [...], Sołtys wsi [...].
Ww. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. w części wskazanej w powołanym wyżej wniosku.
W wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołanym wyżej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w zaskarżonym postanowieniu organ pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym nie posiada legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Organ wyjaśnił, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Zgodnie z nim, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Wobec tego Minister podkreślił, że stroną postępowania jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Organ wyjaśnił, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to znaczy sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, będącymi podstawą skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
Następnie organ wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - są Skarb Państwa jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Poza tym stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Zdaniem Ministra, wnioskodawca nie wykazał, ani też nie powołał się na żadne nowe dokumenty świadczące, że to jemu, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia.
Co więcej, w toku postępowania nie wykazano, że tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał innym niż Skarb Państwa podmiotom (np. wspólnocie gruntowej). Odwołując się do orzecznictwa sądowego organ odwoławczy podniósł, że mienie gromadzkie stało się mieniem gminnym i traktowane było jako własność Państwa, pozostająca w dyspozycji organów władzy państwowej - gromadzkich rad narodowych. Oznacza to, że mienie gromadzkie zarządzane przez gromadzkie rady narodowe, stanowiło własność ogólnonarodową. Dalej organ drugiej instancji podniósł, że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy i nie może mu przysługiwać uprawnienie własnościowe do nieruchomości. Jako jednostka pomocnicza gminy sołectwo nie posiada zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych. Zarówno sołtys - jako organ wykonawczy sołectwa, jak i rada sołecka - organ uchwałodawczy wspomagający działalność sołtysa, podzielają status prawny sołectwa.
W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że strona skarżąca nie zdołała udokumentować posiadania tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...] uregulowanych w Lwh - [...], dającego legitymację prawną do skutecznego wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r.
Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sołtys wsi [...].
Skarżący zarzucił organowi niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czym naruszono przepisy postępowania administracyjnego. Wskazał, iż Minister nie powinien odmówić wszczęcia postępowania, lecz powinien zażądać od sołtysa przedłożenia stosownej uchwały zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego sołectwa. Następnie stwierdził, że organ nie podjął nawet próby wyjaśnienia charakteru własności spornych nieruchomości, nie podjął ustalenia czy przedmiotowe nieruchomości stanowiły dobro gminne czy też mienie gromadzkie. Sołtys podniósł także, że w przedmiocie komunalizacji nie wypowiedziało się zebranie wiejskie, a obowiązek zasięgnięcia takiej opinii wynika z przepisów prawa i statutu sołectwa.
W związku z powyższym Sołtys Wsi [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna.
Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, a także organizacja społeczna - w przypadkach określonych w powołanym przepisie. Oznacza to, że Sąd może z urzędu badać czy skarga została wniesiona przez stronę.
Wnoszący skargę Sołtys wsi [...] nie był stroną postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. nr [...], której wzruszenia domaga się w postępowaniu nieważnościowym w części dotyczącej skomunalizowanych działek nr [...]. Postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w ww. zakresie zostało skierowane m.in. do Sołtysa wsi [...] – J. A., także zaskarżone do Sądu postanowienie organu drugiej instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] organ skierował do J. A. – Przewodniczącego Rady Sołeckiej wsi [...].
W konsekwencji, skład orzekający uznał, że niezależnie od tego, czy Sołtys wsi [...] ma legitymację do wniesienia skargi, nie ma podstaw do odrzucenia złożonej przezeń skargi, gdyż skarga pochodzi od osoby, do której kierowane były rozstrzygnięcia organów obu instancji, i która domaga się kontroli tych aktów przez Sąd pod względem zgodności ich z prawem.
I tak, podstawę prawną postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymanego w mocy postanowieniem tego organu z dnia [...] sierpnia 2016 r. stanowi art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać – na co wskazywały organy administracji - w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.
W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądała strona skarżąca dotyczyło powoływanej decyzji Wojewody [...], którą ów organ, działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) orzekł o nabyciu przez Gminę [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości ujętych w ewidencji gruntów obręb [...] jako mienie gminne wsi [...], oznaczonych jako działki nr: [...], uregulowanych w Lwh – [...] a opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część tej decyzji. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy, mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone.
Art. 2 ust. 1 pkt 1 stanowi, że z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym traci moc art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139 ze zm.). Pozbawiany mocy art. 98 ust. 1 i 2 wskazywał zaś, że wszystkie przysługujące mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe pozostają nienaruszone, zaś dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym. Z kolei, które nieruchomości są mieniem gromadzkim, a które stanowią wspólnotę gruntową ustalał starosta w drodze decyzji na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.).
W konsekwencji, art. 7 mógł być zastosowany tylko do przypadków, w których dawna gromada lub niektórzy jej mieszkańcy nie mieli w stosunku do mienia gminnego prawa własności. Zaistnienie takiej okoliczności, a więc pojawienie się tytułu własności do niektórych składników mienia gminnego, powinno być wtedy negatywną przesłanką komunalizacji mienia, skoro składnik taki nie jest własnością Państwa (Kremis Józef NZS 2001.2.16 "Podmiot mienia gminnego").
Jak słusznie Minister wskazał stronami postępowania, które próbował zainicjować wnioskodawca - jak wynika z utrwalonego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych - są co do zasady Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel skomunalizowanego mienia oraz gmina, na rzecz której następuje przeniesienie jego własności. Inny podmiot może być stroną tego postępowania tylko wówczas, gdy wykaże, że skomunalizowane mienie na dzień 27 maja 1990 r. stanowiło jego własność, a zatem nie powinno być skomunalizowane na rzecz gminy.
Zdaniem Sądu, legitymacja Sołtysa i ewentualnie sołectwa, którego organem wykonawczym jest skarżący, nie wynika zatem z przywołanego art. 7 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W konsekwencji, z tych norm materialnych prawa administracyjnego nie wynika interes prawny uprawniający jednostkę pomocniczą do zakwestionowania decyzji komunalizacyjnej w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności.
W tym miejscu wskazać należy, że w myśl art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 446) sołtys jest organem wykonawczym sołectwa. Status sołectwa określa zaś art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, utworzoną na zasadach i w trybie art. 5 ust. 2 i 3 tej ustawy. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz nie może być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w zakresie materialnego prawa cywilnego. Jak wynika z art. 35 ust. 1-3 oraz art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednostki pomocnicze wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy. Zarządzają i korzystają z mienia komunalnego oraz rozporządzają dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie (zob: Monika Augustyniak [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red.
B. Dolnickiego, ABC 2010; wyrok NSA z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt II SA/Łd 1097/00, ONSA 2001/4/187; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1591/12 - [w:] CBOSA, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
W konsekwencji należy przyjąć, że ani Sołtys wsi [...] (ani sołectwo) nie mogą występować w charakterze strony w postępowaniu komunalizacyjnym, nie mogą tym samy skutecznie domagać się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej komunalizacyjnej, nie mają też interesu prawnego do wniesienia skargi.
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w tym postępowaniu Sąd nie przesądza o prawidłowości decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. Wskazuje jedynie, że Sołtys Wsi [...] nie jest podmiotem uprawnionym do inicjowania postępowania celem jej wzruszenia. Legitymowanymi mogą być bowiem np. spółki utworzone przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej ewentualnie następcy prawni osób, które nabyły nieruchomości na podstawie aktów z lat 1888, 1936 (złożonych przez Sołtysa wsi [...] do akt sprawy administracyjnej) i wykażą, że to im przysługiwał tytuł prawny do spornych nieruchomości na dzień komunalizacji.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.