Uzasadnienie
Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań T. C. i F. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], w której udzielono Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi [...] w korytarzu zarezerwowanym po autostradę [...] – odcinek: węzeł [...] (z węzłem) – węzeł [...] (z węzłem) – wraz z przebudową infrastruktury technicznej, położonej w W. [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność T. C. w [...] części i F. D. w [...] części oraz nadano wymienionej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], ustalił lokalizację dla inwestycji polegającej na budowie drogi [...] w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę [...] – odcinek: węzeł [...] (z węzłem) – węzeł [...] (z węzłem) – wraz z przebudową infrastruktury technicznej.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z 31 marca 2007 r. wniósł o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do opisanej wyżej nieruchomości oraz udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości wraz z nadaniem tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli T. C. i F. D. wskazując, iż brak jest podstaw do orzeczenia o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości wraz z nadaniem temu orzeczeniu rygoru natychmiastowej wykonalności. T. C. podniosła, że co do części wywłaszczanej nieruchomości należało prowadzić postępowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Ponadto strona podniosła, iż postępowanie zostało wszczęte nieprawidłowo, z uwagi na brak doręczenia stronom zawiadomienia o wszczęciu postępowania. F. D. wskazał na brak podstaw do złożenia do sądu powszechnego wniosku o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej oraz wyznaczenia jako tymczasowego przedstawiciela pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego, skoro w przeddzień wydania decyzji załączono do akt sprawy pismo, w którym F. D. ustanowił swoim pełnomocnikiem M. C. Minister Infrastruktury rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym stwierdził, że ani F. D., ani też jego pełnomocnik M. C., nie otrzymali decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzję tę otrzymała jedynie T. C., a odebrała ją w dniu [...] grudnia 2008 r. A. C. - córka T. C. Organ odwoławczy stwierdził, iż doręczenie decyzji może być uznane za skuteczne tylko wówczas, gdy nastąpiło w sposób przewidziany w kodeksie postępowania administracyjnego.
Jeśli wymogi związane z doręczeniem decyzji określone w kodeksie postępowania administracyjnego nie zostaną zachowane, należy uznać, iż doręczenie nie zostało dokonane, skutkiem czego strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu.
W myśl art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, natomiast zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.
Z ustaleń organu wynika, że w niniejszej sprawie T. C. ustanowiła pełnomocnikiem M. C., który zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 10 lipca 2008 r., odebrał osobiście, co potwierdza notatka służbowa sporządzona na tę okoliczność w dniu 10 lipca 2008 r. przez M. L. – pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego i H. Z. – kierownika projektu [...] S.A.
Minister Infrastruktury wskazał, że powinnością organu prowadzącego postępowanie jest zapewnienie stronie udziału w postępowaniu.
Z akt sprawy wynika, że F. D. przebywał w [...] i udzielił przed [...] notariuszem M. C. pełnomocnictwa, które uzyskało klauzulę apostille w dniu 15 lipca 2008 r.
Zgodnie z art. 34 k.p.a. organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony. Jednakże w niniejszej sprawie, zdaniem organu, nie doszło do takiej sytuacji, ponieważ w przeddzień wydania skarżonej decyzji M. C. załączył do akt sprawy pełnomocnictwo udzielone mu w dniu [...] listopada 2008 r. przez stronę postępowania F. D. Z niezrozumiałych dla organu odwoławczego przyczyn Wojewoda [...] zażądał tłumaczenia przez przysięgłego tłumacza [...] tekstu znajdującego się pod pełnomocnictwem, bowiem samo pełnomocnictwo sporządzono w języku polskim i bezpośrednio pod tym pełnomocnictwem podpisał się F. D. W ocenie organu odwoławczego pełnomocnik został prawidłowo umocowany do działania w imieniu swojego mocodawcy i na tym etapie postępowania brak było podstaw do próby ustanowienia przedstawiciela dla osoby nieobecnej, a decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. należało doręczyć pełnomocnikowi, czyli M. C. Powyższe oznacza, w ocenie Ministra Infrastruktury, że decyzja o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości nie została doręczona stronie postępowania, a F. D. nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem pierwszej instancji.
Skargi na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli:
- 1) T. C., zarzucając, iż:
- – organ [...] prowadził postępowanie niezgodnie z właściwością, bowiem przywołane przez organ przepisy utraciły moc prawną z dniem 31 grudnia 2007 r.
- – wszczęcie i prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości, która w przeważającej części przeznaczona została na realizację celu publicznego, jakim jest budowa [...], należało prowadzić na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. Ustawa ta nie przewiduje procedury przekazania nieruchomości na inwestycje na czas nieograniczony (poza wywłaszczeniem);
- – organ [...] nie powiadomił stron o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu;
- – Wojewoda [...] ustanowił, nadużywając swoich uprawnień, przedstawiciela dla obecnego w miejscu swojego zamieszkania F. D.;
- – Wojewoda [...] doręczył decyzję osobie nie będącej stroną postępowania;
- – bezzasadnie nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności bez poddania tej czynności wnikliwej ocenie.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
2) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., a także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na przyjęciu, iż F. D. nie brał udziału w postępowaniu, a decyzja Wojewody [...] nie została prawidłowo doręczona.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skargi nie są zasadne.
Ocena zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie potwierdza, aby organ odwoławczy uchybił prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi T. C. należy zauważyć, iż zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.
T. C. w skardze oświadczyła, iż "(....) Jakkolwiek decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...].08.2009 r., znak [...] spełnia oczekiwania stron, gdyż jedynie takiego orzeczenia oczekiwały, jednakże uzasadnienie decyzji jest tyleż zaskakujące, co niesatysfakcjonujące w kwestii pominięcia, jak też nadania małej wagi przez organ odwoławczy rażącym naruszeniom prawa na każdym etapie prowadzonego przez organ [...] postępowania administracyjnego (...)". Ostatecznie skarżąca wniosła o "(...) zmianę uzasadnienia skarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. (...)".
Z powyższego wynika, iż sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, to jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji odpowiada interesom tej strony postępowania. Uwzględnienie zarzutów skarżącej, sprowadzających się w istocie do nieustosunkowania się przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, mogłoby skutkować jedynie uchyleniem zaskarżonego aktu. Wydanie takiego rozstrzygnięcia pozostawałoby w sprzeczności ze stanowiskiem skarżącej akceptującej sposób rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, to jest uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Sąd zauważa przy tym, iż wymienionej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Rygor ten wygasł z chwilą uchylenia tej decyzji w postępowaniu odwoławczym. Przedstawione okoliczności uczyniły bezprzedmiotową ocenę zarzutów skarżącej. Ponadto wniosek skarżącej o "(...) zmianę uzasadnienia skarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. (...)", nie mógł być uwzględniony w toku postępowania sądowego. Rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy następuje w ramach postępowania administracyjnego i pozostaje w zakresie kompetencji właściwego organu, który jest między innymi obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób określony w art. 107 § 3 k.p.a. Wobec powyższego Sąd jedynie wyjaśnia, iż stanowisko skarżącej zawarte w odwołaniu i powtórzone w skardze co do przepisów prawa materialnego istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu wywłaszczeniowym, będzie mogło być rozpoznane w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji, a decyzja tego organu podlegać będzie ewentualnej kontroli, w pierwszej kolejności, w ramach postępowania odwoławczego.
Organy administracji publicznej, działając z urzędu, powinny także ustalić czy są właściwe w sprawie, gdyż wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości skutkuje nieważnością aktu (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w skardze zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., a także błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia polegający na przyjęciu, iż F. D. nie brał udziału w postępowaniu, a decyzja Wojewody [...] nie została prawidłowo doręczona.
Zarzuty te nie są zasadne. Z akt sprawy administracyjnej nie wynika, aby decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. została wysłana do pełnomocnika F. D. i doręczona pełnomocnikowi tej strony.
Z rozdzielnika wymienionej decyzji wynika, iż doręczenie decyzji miało nastąpić do rąk T. K. – przedstawiciela F. D., ustanowionego na podstawie art. 34 § 2 k.p.a. Natomiast do akt sprawy wpłynęło w dniu 1 grudnia 2008 r., to jest przed dniem wydania decyzji, pełnomocnictwo udzielone
M. C. Dokument z [...] listopada 2008 r., w części zawierającej oświadczenie o udzieleniu pełnomocnictwa, został sporządzony w języku polskim. Treść tego oświadczenia nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, a zatem właściwe było uznanie, iż F. D. reprezentowany jest przez pełnomocnika wymienionego w tym dokumencie, co między innymi powinno prowadzić do skierowania decyzji do rąk ustanowionego pełnomocnika. Organ nie doręczył decyzji należycie umocowanemu pełnomocnikowi, a jedynie, po dniu wydania decyzji, wystąpił do
M. C. o dostarczenie tłumaczenia sporządzonego przez tłumacza przysięgłego. Organ zaznaczył jednocześnie, iż do czasu złożenia dokumentu w języku polskim "(...) ww. dokumenty nie będą honorowane w prowadzonym postępowaniu (...)". Wymienione czynności nie były prawidłowe, co zasadnie zostało wytknięte w ramach postępowania odwoławczego. Naruszenie art. 33 § 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie faktu złożenia prawidłowego pełnomocnictwa, a następnie niewłaściwe doręczenie wydanej decyzji ustanowionemu przedstawicielowi, prowadziło w końcu do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Przedstawione uchybienia dają przesłanki do ustalenia, iż organ pierwszej instancji uchybił obowiązkowi przeprowadzenia postępowania w sposób określony w art. 8 k.p.a., co w okolicznościach przedmiotowej sprawy administracyjnej mogło stanowić podstawę uchylenia decyzji w ramach postępowania odwoławczego.
Analiza akt sprawy administracyjnej nie potwierdza, aby Minister Infrastruktury błędnie ustalił, iż decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona pełnomocnikowi F. D. i zajmując stanowisko w tym zakresie organ ten nie rozpatrzył całego zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika ponadto, aby uchybienie wykonania obowiązku określonego w art. 10 § 1 in fine k.p.a. miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zawiera uzasadnienia tego zarzutu, a w szczególności skarżący nie podał jakiej konkretnie czynności procesowej strona ta nie mogła dokonać i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć zaistniałe uchybienie. W tej sytuacji zarzut ten nie był skuteczny, gdyż jedynie wykazanie, że naruszenie przez organ art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia wymienionego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2007 r., II GSK, niepubl.)
Reasumując Sąd wskazuje, iż zarzuty skarżących nie były zasadne lub nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd nie stwierdził ponadto, aby w toku postępowania doszło do naruszenia prawa w sposób określony w art. 156 § 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.