Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...] stwierdzającą nabycie przez [...] Gminę W. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...] jako działka nr [...] o pow. [...] m2.
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1993 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., powoływana dalej jako "ustawa komunalizacyjna"), stwierdził nieodpłatne nabycie przez [...] Gminę W., z mocy prawa, własności przedmiotowej nieruchomości, zabudowanej budynkiem o charakterze użytkowym.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej wystąpił Uniwersytet [...].
Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r. i wskazał, że w dniu komunalizacji w obrocie funkcjonowała decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1971 r., nr [...] przekazująca część przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2 w użytkowanie [...] Szkole [...], a pozostała część o pow. [...] m2, decyzją Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] lipca 1989 r., nr [...] przekazana została w użytkowanie Akademii [...] (A.), jako następcy prawnemu wyższej szkoły [...].
Ponadto decyzją z dnia [...] czerwca 1989 r., nr [...] ww. Wydział uchylił pkt II decyzji z dnia [...] marca 1971 r., informujący o braku obowiązku ponoszenia opłat za przekazany grunt i jednocześnie ustalił wysokość opłat, jakie z tego tytułu ma ponosić A. Organ wskazał, że A. w dniu komunalizacji była pod wyłącznym nadzorem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Ustawą z dnia 21 czerwca 1990 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 256) A. została zniesiona, a jej majątek przejął Skarb Państwa, w imieniu którego działał Minister Edukacji Narodowej. W rzeczywistości położony przy ul. [...] budynek, którym dysponowała A. – określany jako "[...]" lub "[...]" został przekazany protokołem z dnia [...] lipca 1990 r. na rzecz Uniwersytetu [...].
W tym stanie rzeczy Minister uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie kwalifikowała się do komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ w dniu 27 maja 1990 r. należała do podmiotu nadzorowanego przez ministra, a nie przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili B. J. i P. J., wskazując na wątpliwości "co do ważności decyzji dotyczącej przekazania w użytkowanie [...] m2, objętych roszczeniami spadkobierców byłych właścicieli". Wnioskodawcy podnieśli, iż "organ nadzoru powinien również odnieść się do kwestii związanych z przekazaniem gruntu [...] Szkole [...] i faktu, że decyzja o przekazaniu na jej rzecz nieruchomości nie została nigdy uchylona". W opinii wnioskodawców "Uniwersytet nigdy nie stał się posiadaczem ani samoistnym ani zależnym tej nieruchomości". Ponadto "decyzją Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2006 r. został zatwierdzony wykonany z urzędu podział kilku nieruchomości, w tym działki ewidencyjnej nr [...]".
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu wskazał, że koniecznym było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1993 r., ponieważ z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość należała do podmiotu nadzorowanego przez ministra, a nie przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownie bowiem do treści art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe (państwowe), które w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się z tym dniem z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Decydujące znaczenie dla komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) ma stan faktyczny i prawny nieruchomości z daty wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r., a decyzja deklaratoryjna wojewody jedynie te okoliczność potwierdza.
Z akt sprawy wynika, że w dniu komunalizacji w obrocie prawnym funkcjonowały (i nadal funkcjonują) decyzje administracyjne w sprawie przekazania terenu położonego w W. przy ul. [...] - oznaczonego później jako działka nr [...], tj. decyzja Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1971 r. oraz decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] lipca 1989 r. Zatem prawo użytkowania części ww. nieruchomości ustanowione decyzją z dnia [...] marca 1971 r. (tzn. w formie prawem przewidzianej) posiadała szkoła wyższa, jako państwowa jednostka organizacyjna w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 1985 r. Nr 42, poz. 201 z późń. zm.). Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późń. zm.) państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać na podstawie decyzji administracyjnej tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania.
W myśl art. 87 ust. 1 cyt. ustawy użytkowanie to przekształciło się w prawo zarządu. Z treści przytoczonych decyzji jasno wynika, że prawo to, w dniu komunalizacji, przysługiwało Akademii [...]. Akta sprawy potwierdzają również, że w obrocie prawnym brak jest decyzji o wygaśnięciu zarządu/użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Budynek położony przy ul. [...], którym dysponowała Akademia [...] został przekazany protokołem z dnia [...] lipca 1990 r. na rzecz Uniwersytetu [...]. W protokole tym powołano się na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 1990 r. Na dokument ten powołano się również w akcie notarialnym z dnia [...] lipca 1997 r. Rep. [...], w którym poświadczono, że Uniwersytet [...] za zgodą Kierownika Urzędu Rejonowego w W. przejął od Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji nieruchomość zabudowaną położoną przy ul. [...], składającą się z działki nr [...] w zarząd w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów a dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz w użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywaniem rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. Nr 45, poz. 240).
Od powyższej decyzji skargę, uzupełnioną pismem z dnia 21 lipca 2010 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. J. i P. J. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że błędne jest stanowisko organu, jakoby prawo użytkowania, którym dysponowała A., w myśl art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przekształciło się w prawo zarządu. Zarówno [...] Szkoła [...], jak i A. na mocy decyzji z 1971 r. i z 1989 r. posiadały jedynie prawo użytkowania.
Ponadto organ wskazał, powołując się na protokół przekazania nieruchomości Uniwersytetowi [...] oraz akt notarialny z dnia [...] lipca 1997 r., na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 1990 r., jako dokument na podstawie którego Uniwersytet przejął przedmiotową nieruchomość w zarząd. W aktach jednak brak takiego dokumentu, bowiem znajduje się w nich jedynie pismo skierowane w dniu [...] czerwca 1990 r. przez Ministra – Szefa Urzędu Rady Ministrów do Rektora Uniwersytetu [...], w którym stwierdzono m. in., że po zakończeniu procesu likwidacyjnego A., na rzecz Uniwersytetu zostaną przekazane obiekty przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. Taki dokument zdaniem skarżących nie może być uznany za decyzję administracyjną.
Skarżący wskazali również, że Uniwersytet nie posiada w niniejszym postępowaniu interesu prawnego, a tym samym nie powinien być uznany za stronę w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Dodatkowo przed wydaniem decyzji I instancji, zmarł jeden z uczestników postępowania – W. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do aktów, które zostały wydane z naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności lub wznowieniem postępowania albo naruszeniem przepisów, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.).
Poddając takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazano.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2008 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez [...] Gminę W. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2.
Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ II instancji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania. Przystępując do rozpatrzenia takiego wniosku organ - we wstępnej fazie postępowania - ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Ustalenie, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła osoba nie posiadająca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
Stroną postępowania administracyjnego z kolei, stosownie do przepisu art. 28 kpa, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Możliwość ta istnieć powinna aktualnie, a nie w przeszłości, czy przyszłości i wynikać powinna wprost z decyzji będącej przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W niniejszej sprawie, jak wskazano powyżej, przedmiotem postępowania administracyjnego było stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W postępowaniu nadzorczym prowadzonym w sprawie wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, stronami, oprócz Skarbu Państwa i właściwej miejscowo gminy, może być tylko podmiot, który wykaże, że legitymuje się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który komunalizacji stałby na przeszkodzie z tego powodu, że przekreślałby prawo własności Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1456/04, LEX nr 192966).
Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że część obszaru przedmiotowej nieruchomości, położona jest w granicach dawnych nieruchomości hipotecznych "[...]" i "[...]". Nieruchomości te zostały objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Wnioski byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości zostały rozpatrzone odmownie orzeczeniami Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...] i nr [...]. Decyzjami z dnia [...] listopada 1993 r., nr [...] i nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność powyższych orzeczeń, a zatem wnioski dekretowe byłych właścicieli "odżyły".
Ponadto decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] Prezydent W., w celu zaspokojenia roszczeń osób fizycznych, zatwierdził podział nieruchomości wchodzących w skład powyższych nieruchomości hipotecznych, w tym skomunalizowanej działki nr [...] o pow. [...] m2. Następcami prawnymi byłych właścicieli ww. gruntu są m. in. B. J. i P. J. Zauważyć jednak należy, że do dnia dzisiejszego wnioski dekretowe nie zostały rozpoznane, a to właśnie w nich wnoszący skargę, jako następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości, upatrują swój interes prawny w niniejszym postępowaniu. Zdaniem jednak Sądu wskazane uprawnienia spadkobierców dawnych właścicieli gruntu nie kreują po ich stronie interesu prawnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, ponieważ komunalizacja tych uprawnień nie narusza. Ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie powołanych wyżej przepisów możliwe jest bowiem zarówno na gruncie Skarbu Państwa jak i na gruncie gminy (art. 232 Kodeksu cywilnego).
Konsekwencją tego jest to, że dla oceny legalności decyzji komunalizacyjnej nie ma znaczenia kwestia rozpoznania wniosków dekretowych w przyszłości, ponieważ okoliczność ta ma znaczenie w sprawach prowadzonych na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu i art. 214 ugn.
W niniejszym postępowaniu organ odwoławczy nie dokonał weryfikacji interesu prawnego osób składających wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2008 r. Uchybienie to z kolei mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jeżeli bowiem przedmiotowy wniosek dotyczący decyzji nadzorczej w przedmiocie komunalizacji złożyły osoby, którym nie można przypisać przymiotu strony – postępowanie odwoławcze w odniesieniu do tych osób winno być umorzone, stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 kpa.
Ponownie rozpoznając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni wskazaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną, dokona ponownej analizy zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ustali, czy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym komunalizacji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.