Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] o stwierdzeniu nabycia przez gminę K. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...]., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] objętej wykazem hipotecznym [...] (b. gm. [...].).
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy:
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] stwierdził nabycie przez gminę K. nieodpłatnie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...]w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej wykazem hipotecznym [...] (gm. kat. [...].), prowadzonym przez Sąd Rejonowy dla K. Wydział [...], opisanej w karcie ewidencyjnej nr [...].
Decyzją Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] powyższa decyzja Wojewody [...] została uchylona a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] ponownie stwierdził nabycie przez gminę K. prawa własności wyżej opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu organ podał, iż bezspornym w sprawie jest, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a potwierdzeniem tego faktu jest wypis z wykazu hipotecznego [...] (gm. kat. [...].), prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla K. W dziale [...] karta [...] powyższego wykazu ujawniono działkę nr ew.[...] a w dziale [...] na karcie [...] jako właściciel nieruchomości wpisany został Skarb Państwa. Podstawę wpisu prawa własności stanowiło orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1953 r., nr [...], wpisu dokonano w dniu [...] marca 1961 r. Następnie, zgodnie z wykazem zmian gruntowych z dnia [...] listopada 2000 r., sporządzonego przez geodetę uprawnionego H. B. za numerem ks. robót [...], w wyniku nowej ewidencji gruntów działka nr [...] o powierzchni [...] ha utworzyła działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha.
Z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów wynikało, że jako osobę władającą ujawniono Hutę im. [...]. Zawiadomiona o prowadzonym postępowaniu Huta nadesłała: orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z września 1951 r., nr [...] o zezwoleniu na objęcie przez [...] i [...] m.in. nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] o powierzchni [...] m.kw., objętej [...] P., decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] grudnia 1987 r., Nr [...] o ustaleniu wysokości opłat, oświadczenie Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] o ustaleniu wysokości opłat za użytkowanie gruntu.
Ponadto ustalono, że Huta im. [...] S.A. pismem z dnia 8 września 2001 r. wystąpiła, w oparciu o art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami, z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez nią prawa użytkowania wieczystego działki, będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Po przeprowadzeniu analizy dokumentacji przedłożonej do akt spraw uwłaszczeniowych oraz znajdujących się w Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego akt wywłaszczeniowych, jak również dokumentacji geodezyjnej Wojewoda ustalił, że wskazane przez Hutę orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej września 1951 r., nr [...] obejmuje jedynie część działki nr [...], która nie wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], zaś powołana przez Hutę decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] grudnia 1987 r., nr [...], w części dotyczącej b. gm.
P. i obrębu ewidencyjnego nr [...], obejmuje pięć działek nr: [...], [...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha. Organ uznał, że nie ma znaczenia w niniejszym postępowaniu oświadczenie Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...], jako wydane po dniu 27 maja 1990 r. Organ wojewódzki podkreślił, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, że Huta im. [...] S.A. nie posiada decyzji potwierdzającej prawo zarządu przedmiotową nieruchomością. A skoro przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, to w myśl przepisów obowiązujących w tym dniu, zarząd nią sprawował terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego.
Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. złożyła Spółka Akcyjna " [...]" w K., podnosząc, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] została zagospodarowana przez ówczesną Hutę im. [...], zgodnie z orzeczeniem o wywłaszczeniu z września 1951 r. Obecnie nieruchomość jest zabudowana sieciami uzbrojenia podziemnego i naziemnego: instalacji elektrycznej, kanalizacji deszczowo- przemysłowej oraz napowietrznego przesyłu szlamu przemysłowego, które wybudowano przed 1990 r., a ich wartość księgowa przewyższa wartość nieruchomości. W ocenie odwołującego się "domniemanie zarządu wskazuje Hutę, jako nabywcę wieczystego użytkowania z mocy prawa, jako że została zagospodarowana przez Kombinat po wywłaszczeniu na jego rzecz".
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę K. własności opisanej powyżej nieruchomości.
W ocenie organu odwoławczego komunalizacja mienia, która nastąpiła z mocy prawa może dotyczyć wyłącznie mienia państwowego według jego stanu z dnia 27 maja 1990 r., komunalizacja może objąć tylko mienie dokładnie takie, jakie istniało w dniu 27 maja 1990 r. Utrzymanie w mocy decyzji Wojewody byłoby niedopuszczalnym usankcjonowaniem fikcyjnego przeniesienia wstecz (na dzień 27 maja 1990 r.) istnienia działki nr [...], utworzonej wiele lat po tej dacie, łącznie nieuprawnionym spowodowaniem zmian w ewidencji gruntów, w której to kwestii organy komunalizacyjne nie są właściwe. Organ odwoławczy zauważył również, że skoro gmina K. nie wspomina by wystąpiła lub zamierzała wystąpić o stwierdzenie nabycia przez nią istniejącej w dacie 27 maja 1990 r. działki nr [...], a domaga się konsekwentnie skomunalizowania działki nr [...], co do której nie wykazała spełnienia na dzień 27 maja 1990 r. przesłanek określonych w art.5 ust.1 ustawy komunalizacyjnej (przede wszystkim tożsamości z mieniem wówczas istniejącym), to jej wniosek komunalizacyjny nie mógł być uwzględniony.
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 668/05), po rozpoznaniu skargi Gminy K., uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], zalecając organowi odwoławczemu przy ponownym rozpoznaniu sprawy jej rozstrzygnięcie w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i uzupełnienie go w niezbędnym do wydania decyzji zakresie. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przyjęła, że działka nr [...], o której komunalizację wystąpiła skarżąca gmina, została utworzona wykazem zmian gruntowych sporządzonym w dniu [...] listopada 2000 r. przez geodetę H. B. Tym samym organ odwoławczy uznał, że działka nr [...] nie istniała w dniu 27 maja 2004 r., a więc wniosek o jej komunalizację nie może być uwzględniony.
Natomiast organ odwoławczy nie wziął w ogóle pod uwagę okoliczności powołanych w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2004 r., a dotyczących nowej ewidencji gruntów. Sąd podkreślił, że w materiale dokumentacyjnym znajduje się wykaz zmian gruntowych sporządzonych w dniu [...] listopada 2000 r. dla działki [...] ([...]), na którym widnieje adnotacja o tym, że dane o nowym stanie przyjęto z operatu ewidencji gruntów na podstawie obwieszczenia z dnia [...] lipca 1986 r. o założeniu nowej ewidencji w miejscu dotychczasowego operatu ewidencyjnego gruntów ogłoszonego w Dz. Urz. Województwa Krakowskiego nr 11 z dnia 28 sierpnia 1986 r. o założeniu nowej ewidencji w miejsce dotychczasowego operatu ewidencyjnego gruntów. Z wykazu tego wynika, że nowa działka [...] z obrębu [...] odpowiada dotychczasowej parceli numerów [...] w księdze wieczystej [...].
Ponadto znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja wskazuje, że działka [...] istniała wcześniej, niż to przyjął organ odwoławczy. Na tę dokumentację składają się: zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] stycznia 1991 r., znak [...] Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w K. ([...]), gdzie w załączniku do tego zawiadomienia wymieniona jest działka [...] ([...]), oświadczenie tego Kierownika z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] ([...]) o ustalenie ceny gruntu Skarbu Państwa położonego w N. obręb [...] i w załączniku do tego dokumentu również wymieniona jest działka nr [...] ([...]).
W ocenie Sądu wówczas orzekającego nie można uznać, że działka [...] została utworzona dopiero [...] listopada 2000 r., gdyż jest to data sporządzenia wykazu, sporządzonego na konkretne zamówienie i w konkretnym celu, a nie data utworzenia działki [...], jak to błędnie przyjął organ odwoławczy. Sąd wskazał również na kserokopię decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] marca 1988 r., nr [...], w której orzeczono o wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów os. [...]., obręb [...] dz. adm. [...] w taki sposób, że wprowadzono podział działki nr [...] m.in. na działkę [...].
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] i przekazała sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego zachodzi konieczność zgromadzenia takich dokumentów jak: odpisu z księgi wieczystej [...] z okresu sprzed 27 maja 1990 r. z wyszczególnieniem działek wtedy do niej wpisanych, wypisu z rejestru gruntów obrazującego stan ujętego w nim mienia na dzień 27 maja 1990 r., wniosku o utworzenie działki nr [...] oraz decyzji o jej utworzeniu. Uzupełnienie materiału w tak szerokim zakresie przez organ odwoławczy, w jego ocenie, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania i dlatego w konsekwencji organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...] celem włączenia do akt sprawy powyższych dokumentów i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia.
Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art.5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.). Skarżąca wskazała, że błędny jest pogląd organu odwoławczego, że komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 mogą podlegać tylko działki w stanie ewidencyjnym istniejącym na dzień 27 maja 1990 r., nie zaś działki utworzone po tym dniu. Komunalizacji z mocy powyższego przepisu podlega mienie, a więc własność i inne prawa majątkowe, a więc przedmiotem komunalizacji nie są nieruchomości, lecz przysługujące Skarbowi Państwa prawo własności tych nieruchomości.
Wynika stąd, że na istnienie przedmiotu komunalizacji nie ma wpływu, czy i jakim przekształceniom geodezyjnym, znajdującym swój wyraz w ewidencji gruntów, uległa po dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość. To, czy dana nieruchomość była oznaczona w dniu 27 maja 1990 r. w inny sposób, niż na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, nie zmienia faktu, że ciągle była i jest to ta sama nieruchomość. Zmiana oznaczeń w ewidencji gruntów nie powoduje zmian w stanie prawym nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że powołanie nowych oznaczeń w decyzji stwierdzającej nabycie mienia jest niezbędne, bowiem decyzja ta stanowi podstawę wpisu do ksiąg wieczystych oraz operatu ewidencji gruntów i budynków.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest w trzech płaszczyznach: kompetencyjnej (zbadanie, czy były podstawy do wydania zaskarżonej decyzji), procesowej i materialnoprawnej (zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy). Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione.
W pierwszej kolejności rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji należy wskazać, że została ona wydana po uprzednim uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2006 r. ostatecznej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...]., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] oraz odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności tej nieruchomości. Wymaga podkreślenia, że stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prawomocne orzeczenie Sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając wyżej opisanym wyrokiem ostateczną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2005 r. zalecił organowi odwoławczemu przy ponownym rozpoznaniu sprawy wzięcie pod uwagę całokształtu zebranego materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy oraz uzupełnienie go w niezbędnym dla właściwej jego oceny w zakresie, czy przedmiotowa działka [...] istniała w dacie 27 maja 1990 r. i czy spełniała przesłanki z art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - "Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych." Z uzasadnienia Sądu w sposób jednoznaczny wynika, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że działka [...], o której komunalizację wystąpiła skarżąca gmina, została utworzona wykazem zmian gruntowych sporządzonym w dniu [...] listopada 2000 r. przez geodetę uprawnionego inż. H. B. i tym samym błędnie uznał, że działka nr [...] nie istniała w dniu 27 maja 1990 r. i dlatego nie uwzględnił wniosku o jej komunalizację.
Sąd wyraźnie podkreślił, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę okoliczności wskazanych przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. a dotyczących nowej ewidencji gruntów oraz nie dokonał należytej analizy całości materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy. W tej kwestii Sąd wskazał, że w materiale dokumentacyjnym znajduje się wykaz zmian gruntowych sporządzonych w dniu [...] listopada 2000 r. dla działki nr [...] ([...]), na którym widnieje adnotacja o tym, że dane o nowym stanie prawnym przyjęto z operatu ewidencji gruntów na podstawie obwieszczenia z dnia 18 lipca 1986 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Krakowskiego nr 11 z dnia 28 sierpnia 1986 r. o założeniu nowej ewidencji w miejsce dotychczasowego operatu ewidencyjnego gruntów. Z wykazu tego wynika, że nowa działka nr [...] odpowiada dotychczasowej parceli [...] w księdze wieczystej [...].
Sąd wskazał także, że z dokumentów przedłożonych przez uczestnika postępowania również wynika, że działka nr [...] istniała wcześniej, niż to przyjął organ odwoławczy. Dokumentacją mającą o tym świadczyć są: zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] stycznia 1991 r., znak [...] Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w K. ([...]) - w załączniku do tego zawiadomienia wymieniona jest działka [...] z obrębu [...].([...]), oświadczenie tego Kierownika z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] ([...]) o ustaleniu ceny gruntu Skarbu Państwa położonej w N. w obrębie [...] i w załączniku do tego dokumentu wymieniona jest działka [...].
Ponadto Sąd zalecił przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, polegającego przede wszystkim na zbadaniu, jakiej treści wpis odnośnie działki nr [...] istniał w dacie 27 maja 1990 r. w rejestrze gruntów, bowiem znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów jest według stanu z dnia 12 stycznia 2001 r., co w żadnym razie nie odzwierciedla stanu w rejestrze gruntów na dzień 27 maja 1990 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydała decyzję kasacyjną, uchylającą decyzję organu pierwszej instancji, uznając, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tak szerokim zakresie, że przeprowadzenie go na etapie postępowania odwoławczego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że na ten szeroki zakres koniecznych do podjęcia decyzji czynności składają się: zażądanie odpisu z księgi wieczystej [...] P. z okresu sprzed 27 maja 1990 r. z wyszczególnieniem działek wtedy wpisanych do tej księgi, wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r. oraz wniosku o utworzenie działki nr [...] i decyzji o jej utworzeniu.
W tym miejscu należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się wypis z księgi wieczystej [...] gm. kat. [...]., sporządzony według stanu na dzień 17 sierpnia 2001 r., gdzie w dziale [...] "oznaczenie nieruchomości" wpisana została działka numer [...] ([...]) a zmiany w ewidencji gruntów polegające na zmianie numeracji parceli oraz utworzeniu działki nr [...] nie były wpisane do księgi wieczystej. Zatem żądanie odpisu z księgi wieczystej [...] z okresu sprzed 27 maja 1990 r. nie wniosłoby do sprawy nowych okoliczności. Z wypisu protokołu parcelowego ([...]) wynika, w jaki sposób następował podział parceli [...] do numeru parceli [...], wpisanej do księgi wieczystej. Organ odwoławczy nie odniósł się, wbrew zaleceniom Sądu, do przedłożonej przez Gminę K. ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów z dnia [...] marca 1988 r., znak [...], według której orzeczono w wprowadzeniu zmian w rejestrze gruntów P. obrębie [...] N., w ten sposób, że "1. wprowadzić podział działki nr [...] na [...],[...], [...], [...] w poz.rej.[...].....".
Z uzasadnienia orzeczenia wynika, że zmiany wprowadzono na podstawie protokołu ustalenia stanu władania spisanego na gruncie w dniu [...] stycznia 1988 r. przez geodetę uprawnionego J. B. (w operacie podziału). Załącznikiem do tego orzeczenia był operat pomiarowy podziału nieruchomości wraz z mapą wpisaną do ewidencji w składnicy geodezyjnej Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] maja 1988 r., nr [...]. W sprawie bezsporne jest, że właścicielem działki nr [...], której odpowiednikiem jest według nowej numeracji w ewidencji gruntów działka nr [...], w dacie 27 maja 1990 r. był Skarb Państwa. Wprawdzie nie została odnaleziona decyzja wywłaszczeniowa, będąca podstawą wpisu do księgi wieczystej, lecz z uwagi na wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości w dziale [...] Skarbu Państwa, należy przyjąć tę okoliczność za bezsporną.
Również nie budzi wątpliwości, że poprzednik prawny uczestnika postępowania Huta im. [...] nie posiadała prawa zarządu w formie prawem przewidzianej, co przyznał pełnomocnik uczestnika postępowania w piśmie z dnia 18 stycznia 2006 r. (k. akt I SA/Wa 668/05) a w aktach sprawy brak jest dokumentu przemawiającego za ustanowieniem w formie decyzji prawa zarządu przedmiotowej nieruchomości. Podnoszona w toku postępowania przez uczestnika okoliczność, że podstawą ustaleń organów była m.in. decyzja o wywłaszczeniu z [...] listopada 1953 r., nr [...], zaś uczestnik powołuje się na decyzję o wywłaszczeniu z września 1951 r., jest bezprzedmiotowa wobec wpisu w księdze wieczystej, iż wpis Skarbu Państwa został ujawniony na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1961 r. a ponadto należy zauważyć, że decyzja z września 1951 r. był jedynie decyzją zezwalająca na zajęcie nieruchomości w niej opisanych, zgodnie z procedurą wynikającą z dekretu z dnia 26 kwietnia 1946 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (art. 14 ust. 1 - Dz. U. R.P.
Nr 27, poz. 197 ze zm.), a nie ostateczną decyzją wywłaszczeniową. Do wyjaśnienia organu odwoławczego pozostawało zażądanie wypisu z rejestru gruntów dotyczącego przedmiotowej działki według stanu na dzień 27 maja 1990 r.
Pojawiło się zatem zagadnienie, czy organ odwoławczy w zaistniałej sytuacji prawidłowo postąpił nie dokonując żadnych czynności w sprawie, lecz wydając decyzję kasacyjną, uchylającą decyzję organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy sąd administracyjny uchylił jedynie decyzję odwoławczą i wskazał zalecenia organowi odwoławczemu, wyrażone w uzasadnieniu wyroku. W tym miejscu należy stwierdzić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, za wyjątkiem przypadku określonego w art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Organ drugiej instancji nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę. Oznacza to, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać żądania strony i odnieść się do nich w uzasadnieniu decyzji. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji, jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § 2 kpa.
Treść uzasadnienia organu drugiej instancji sprowadza się do wywodu, że zbyt szeroki zakres przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego skutkował koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie podjął, poza wydaniem zaskarżonej decyzji, żadnych czynności w sprawie. Istotą postępowania odwoławczego jest powtórna ocena zebranego materiału dowodowego, a przepis art. 138 § 2 kpa przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Stosownie do art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.
Przekazując sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany był pogląd, że decyzja kasacyjna może być podjęta przez organ odwoławczy tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania nie dają organowi odwoławczemu podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i nie może być interpretowane rozszerzająco (tak: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 września 2001 r., II SA/Gd/2335/99, publ. Lex 76091; z 25 listopada 2003 r., IV SA 239/01, publ. Monitor Prawniczy 2004/2/60; 28 września 2001 r., V SA 239/01, publ. Lex 50105, 13 lutego 2002 r., V SA 1680/01, publ.
Lex nr 109328). Zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa może nastąpić, gdy przeprowadzenie postępowania w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy: 1/ organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszony w nim przepisy procesowe i takim wypadku organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub znacznej części. Samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (tak: Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, prof. Barbara Adamiak, prof. Janusz Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996 r., str. 592, 593).
W ocenie Sądu analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, bowiem konieczność przeprowadzenia dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mieściła się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (art. 136 kpa.), co wynikało również z wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2006 r.
Mając na uwadze wszystkie powyżej omówione okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 12, 77 § 1, 80 i 138 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a rodzaj i charakter naruszeń skutkują jej uchyleniem z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie z pkt 2 i 3 wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 i art. 200 powołanej ustawy.