Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...], na skutek odwołania Gminy [...], uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w całości i odmówiła stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę [...] własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...].
Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", stwierdził nabycie przez Gminę [...] własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ww. działka do czasu akcji "[...]" stanowiła cmentarz greckokatolicki. Od 1944 r. cmentarz jest nieczynny i nie dokonywano na nim nowych pochówków. Teren cmentarza jest zaniedbany, bowiem od kilkudziesięciu lat nie były i nie są na nim wykonywane żadne prace porządkowe. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że Parafii Greckokatolickiej w K. nie można przypisywać władania (posiadania lub dzierżenia), czy też sprawowania opieki nad przedmiotową nieruchomością w dniu 23 maja 1989 r., gdyż Kościół Greckokatolicki nie korzystał w tej dacie z ww. mienia.
Parafia ta nie mogła zatem na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2013 r. poz. 1169 ze zm.) nabyć z mocy prawa własności tej działki. Z kolei sformułowanie użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), nie zaś tylko w sensie faktycznym. Brak faktycznego władania nieruchomością nie stanowi więc negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Wydana w tym przedmiocie decyzja ma charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie przejście prawa własności mienia Skarbu Państwa na właściwą gminę.
Organ zauważył również, że w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego nie stwierdzono, aby przedmiotowa działka została oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu lub innej państwowej jednostce organizacyjnej. Brak jest zatem negatywnych przesłanek wykluczających komunalizację nieruchomości wynikających z art. 11 i art. 12 ustawy komunalizacyjnej.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] czerwca 2018 r., po rozpoznaniu odwołania Gminy [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchyliła decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. w całości i odmówiła stwierdzenia nabycia dz. nr [...] z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę [...]. Komisja stwierdziła bowiem okoliczność wykluczającą komunalizację przedmiotowej nieruchomości, gdyż z wypisu z księgi wieczystej prowadzonej m.in. dla ww. działki wynika, że własność nieruchomości będącej przedmiotem postępowania przysługuje Państwowemu Funduszowi Ziemi. Zgodnie natomiast z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej, składniki mienia komunalnego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do ww. Funduszu. W aktach sprawy nie ma natomiast dokumentów faktowi temu przeczących. Komunalizacja w tym stanie prawnym jest więc niedopuszczalna ze względu na zaistnienie negatywnej przesłanki do jej orzeczenia.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Starosta [...] wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organowi:
- 1) naruszenie prawa materialnego, tj.
- - art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 3 ustawy komunalizacyjnej poprzez przyjęcie, że sporna działka w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie Skarbu Państwa należące do Państwowego Funduszu Ziemi, co w ocenie organu odwoławczego było negatywną przesłanką komunalizacji i powodem do uchylenia decyzji Wojewody;
- - art. 2 ust. 1 dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz. 132 ze zm.) przez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa działka stanowiła nieruchomość ziemską oraz że nie stanowiła własności kościoła katolickiego lub gmin wyznaniowych innych wyznań i podlegała przejęciu na cele reformy rolnej;
- 2) błędne ustalenia faktyczne, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie w oparciu o księgę wieczystą, że własność nieruchomości przysługuje Państwowemu Funduszowi Ziemi, a nie Skarbowi Państwa.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 27 maja 1990 r., na mocy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej istniał utworzony tym dekretem Państwowy Fundusz Ziemi, w skład którego weszły nieruchomości rolne, w tym nieruchomości zabudowane, nie tylko pochodzące z reformy rolnej, ale także uzyskiwane przez Skarb Państwa z innych tytułów - pod warunkiem, że były to nieruchomości ziemskie. W skład ww. Funduszu nie mogły natomiast wchodzić nieruchomości (nawet te ziemskie), jeżeli należały do kościoła katolickiego lub gmin wyznaniowych innych wyznań (art. 2 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej). Nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją nie mogła być wykorzystana do celów o których mowa w ww. dekrecie, bowiem od co najmniej XIX w. stanowiła cmentarz wraz z cerkwią [...] – własność Parafii Greckokatolickiej w L., zaś po 1947 r. stała się nieczynnym cmentarzem.
Nieruchomość ta nigdy zatem nie była nieruchomością rolną. Fakt ten poświadczają również zapisy w ewidencji gruntów, z których wynika, że nieruchomość ta nie wchodziła do Państwowego Funduszu Ziemi. W rejestrze tym z 1964 r. i 1980 r. ww. grunt figuruje w grupie rejestrowej IVd – inne państwowe i społeczne grunty nie będące gospodarstwami rolnymi położone na obszarach miast, osiedli i gromad. Z kolei od 1969 r. dla Państwowego Funduszu Ziemi utworzono odrębną grupę rejestrową, tj. IX. Przedmiotowa nieruchomość nie była zatem w dniu 27 maja 1990 r., ani też wcześniej użytkiem rolnym, ani też składnikiem Funduszu i tak jest w chwili obecnej, co potwierdza ewidencja gruntów. Widnieje ona ponadto w rejestrze zabytków gminy [...], a w konsekwencji stanowi mienie ogólnonarodowe (państwowe) podlegające komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Skarżący wskazał ponadto, że błędny dopisek w księdze wieczystej po Skarbie Państwa – "Państwowy Fundusz Ziemi" nie może zmienić stanu prawnego, bowiem domniemanie o wpisie zgodnym z rzeczywistym stanem prawnym można obalić. Tak też stało się w niniejszej sprawie, bowiem Sąd Rejonowy w S. w dniu [...] lipca 2018 r. sprostował błędny wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości i aktualnie w dziale II tej księgi jako właściciel gruntu wpisany jest Skarb Państwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał ponadto, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości wpisany był Państwowy Fundusz Ziemi. Wpisów w tej księdze dokonano na podstawie dwóch decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] kwietnia 1964 r. i z [...] października 1964 r., zaświadczenia ww. Prezydium z [...] października 1969 r. i rejestru pomiarowego. W dniu wydania orzeczenia organ odwoławczy prawidłowo zatem ocenił zgromadzony materiał dowody i na jego podstawie wydał orzeczenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Zdaniem Sądu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nieprawidłowo zastosowała powyższy przepis.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, stanowiącym materialną podstawę decyzji organów obu instancji, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Stosownie natomiast do art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14.
Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma zatem charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ww. ustawy. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest więc ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego oraz czy nie zachodzi przesłanka negatywna do skomunalizowania gruntu, określona w art. 11 ustawy komunalizacyjnej.
Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Organ odwoławczy po analizie akt sprawy uznał, że przedmiotowa działka, jak wynika z księgi wieczystej nr [...], stanowiła w ww. dacie własność Państwowego Funduszu Ziemi, co w konsekwencji wykluczało jej komunalizację. Wskazać jednak należy, że choć zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2018 r. poz. 1916 ze zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to jednak jak trafnie wskazał skarżący, domniemanie to może zostać obalone przez przeciwstawienie mu dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Taka natomiast sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, bowiem jak wskazał skarżący, Sąd Rejonowy w S. w dniu [...] lipca 2018 r. sprostował błędny wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości i aktualnie w dziale II tej księgi jako właściciel gruntu wpisany jest Skarb Państwa (aktualny wydruk z okładki, działu I i działu II ww. księgi wieczystej dołączono do akt sądowych - k-25-33).
Choć jak trafnie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, sprostowania tego dokonano już po wydaniu zaskarżonej decyzji, to jednak zmiana dokonana na podstawie orzeczenia Sądu Rejonowego w S., wymaga ponownej analizy stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że w aktach administracyjnych brak jest dokumentów stanowiących podstawę dokonania wpisu Państwowego Funduszu Ziemi jako właściciela nieruchomości (tj. wskazywanych w księdze wieczystej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z [...] kwietnia 1964 r. i z [...] października 1964 r., zaświadczenia ww. Prezydium z [...] października 1969 r. i rejestru pomiarowego), podczas gdy ze znajdujących się w nich wypisów z rejestru gruntów dla dz. nr [...] wynika, że jej właścicielem jest Skarb Państwa. Organ odwoławczy całkowicie pominął również okoliczność, na którą powołuje się skarżący, że w skład Państwowego Funduszu Ziemi nie mogły wchodzić nieruchomości (nawet ziemskie), jeżeli należały do kościoła katolickiego lub gmin wyznaniowych innych wyznań (art. 2 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej).
Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość od co najmniej XIX w. stanowiła cmentarz wraz z cerkwią [...] – własność Parafii Greckokatolickiej w L., zaś po 1947 r. stała się nieczynnym cmentarzem, to nie mogła stanowić ona nieruchomości rolnej. Fakt ten, w ocenie skarżącego, poświadczają również zapisy w ewidencji gruntów, z których wynika, że nieruchomość ta nie wchodziła do Państwowego Funduszu Ziemi, bowiem w rejestrze tym z 1964 r. i 1980 r. figuruje w grupie rejestrowej IVd – inne państwowe i społeczne grunty nie będące gospodarstwami rolnymi położone na obszarach miast, osiedli i gromad. Z kolei od 1969 r. dla Państwowego Funduszu Ziemi utworzono odrębną grupę rejestrową, tj. IX. Wypisów takich z ewidencji gruntów brak jest jednak w aktach administracyjnych sprawy.
Tych podnoszonych przez stronę skarżącą wątpliwości organ w trakcie prowadzonego postępowania dostatecznie nie wyjaśnił. Nieprzeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętej decyzją komunalizacją powoduje, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego należy ocenić jako podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy naruszył również art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności dz. nr [...], które to orzeczenie oparł na niepełnym materiale dowodowym.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę istnienia w rozpatrywanej sprawie ustawowych przesłanek do komunalizacji przedmiotowej działki na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego organ wyjaśni, czy w stosunku do spornej działki zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej komunalizacji, o których mowa powyżej. Swoje stanowisko, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., organ przedstawi w uzasadnieniu wydanej decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy (na koszty składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł).