Uzasadnienie
Minister Rozwoju (dalej jako "Minister" lub "organ") postanowieniem z [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] marca 1956 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o pow. [...] m2, oznaczonej jak parcela nr [...], stanowiącej własność J.W..
Następnie orzeczeniem z [...] marca 1956 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzekło o przyznaniu na rzecz ww. właściciela odszkodowania w kwocie [...] zł za przedmiotową nieruchomość.
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] kwietna 2018 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] marca 1956 r. o wywłaszczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1696/18 oddalił skargę następców prawnych byłego właściciela na decyzję z [...] kwietnia 2018 r.
Od powyższego wyroku A.S. i B.J. (dalej jako "skarżący") wnieśli w dniu [...] czerwca 2019 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga ta nie została dotychczas rozpoznana.
Następnie skarżący wnioskiem z [...] października 2019 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] marca 1956 r. o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Minister postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. zawiesił postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o odszkodowaniu, do czasu prawomocnego zakończenia przez sąd administracyjny postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu. Zdaniem Ministra rozstrzygnięcie, czy prawidłowo odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w sprawie dotyczącej legalności orzeczenia o odszkodowaniu za tę nieruchomość.
Minister postanowieniem z [...] maja 2020 r., po rozpoznaniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia podzielił stanowisko, że w sprawie dotyczącej legalności orzeczenia o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zagadnieniem wstępnym jest postępowanie przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu tej nieruchomości. Zgodnie bowiem z przepisami dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), dalej jako "dekret z 26 kwietnia 1949 r.", odszkodowanie przysługiwało za wywłaszczoną nieruchomość, a zatem w celu jego przyznania konieczne było uprzednie wywłaszczenie nieruchomości.
W świetle powyższego, ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia wywłaszczeniowego skutkować będzie uznaniem, że brak było przesłanek do ustalenia odszkodowania w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. W sprawie zaistniało więc zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o uchylenie postanowień obu instancji, zarzucając organowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w sprawie nie zaistniało zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem mamy do czynienia z dwiema sprawami administracyjnymi, dotyczącymi stwierdzenia nieważności dwóch odrębnych orzeczeń administracyjnych – o wywłaszczeniu nieruchomości i o odszkodowaniu. Choć orzeczenia te dotyczą tej samej nieruchomości i tego samego kręgu stron postępowania, to jednak nie ulega wątpliwości, że stanowią one odrębne decyzje, co do których organ winien przeprowadzić odrębne postępowanie administracyjne i wydać odrębne rozstrzygnięcia nadzorcze. Choć częściowo w obu ww. sprawach występuje ten sam problem prawny (wydanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej), to jednak potencjalny wyrok wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do decyzji o wywłaszczeniu, nie będzie wiązał Ministra w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania.
Dodatkowo wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia o odszkodowaniu oparty został nie tylko na argumentacji odnoszącej się do skierowania orzeczenia do osoby nieżyjącej, ale zawiera szereg argumentów związanych z ustaleniami faktycznymi i stosowaniem przepisów odnoszących się bezpośrednio do ustalenia odszkodowania. Sprawa ta ma zatem charakter samodzielny i nie było podstaw do jej zawieszenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, bowiem kontrolowane przez Sąd postanowienia naruszają przepisy prawa.
W niniejszej sprawie Minister postanowieniem z [...] maja 2020 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] stycznia 2020 r. zawieszające postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia o odszkodowaniu za przedmiotową nieruchomość, do czasu prawomocnego zakończenia przez sąd administracyjny postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu tej nieruchomości.
W ocenie Ministra, zawisłe przed sądem administracyjnym postępowanie ma wpływ na postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności orzeczenia o ustaleniu odszkodowania, gdyż ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia wywłaszczeniowego skutkować będzie uznaniem, że brak było przesłanek do ustalenia odszkodowania w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r.
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny, zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2015).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się ponadto, że organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, chcąc powołać powyższą przyczynę zawieszenia postępowania, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Jeśli w sprawie wyłoni się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, to nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą co prawda wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 1698/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić również należy, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa możliwe jest rozpoznanie sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania.
Mając na względzie powyższe rozważania wskazać należy, że tak rozumiana instytucja prawna zagadnienia wstępnego nie wystąpiła w badanej przez Sąd sprawie administracyjnej. Wbrew stanowisku Ministra, wynik postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia o ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczenie. W niniejszej sprawie nie został wykazany związek przyczynowy pomiędzy wynikiem postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie, a ewentualnym postępowaniem nadzwyczajnym w przedmiocie nieważności decyzji wywłaszczeniowej (niezależnie od tego wskazać należy, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Ministra z [...] kwietna 2018 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] marca 1956 r. o wywłaszczeniu, zaś skarga na tę decyzję oddalona została nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1696/18).
Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu toczyło się bowiem w oparciu o przesłanki z art. 156 K.p.a. w zw. z art. 17-26 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Z kolei ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczenie normowały przepisy art. 33-39 dekretu z 26 kwietnia 1949 r., które stanowiły samodzielną podstawę rozstrzygnięcia o ustaleniu odszkodowania.
Oczywiście ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej – jak słusznie zauważył organ – prowadzić będzie do sytuacji, jakby nieruchomość nie została nigdy wywłaszczona, a to skutkować będzie brakiem podstawy do ustalenia odszkodowania. Taka sytuacja bezsprzecznie "upraszcza" organowi prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej. Ale nawet w sytuacji gdy nie zostanie stwierdzona nieważność decyzji wywłaszczeniowej, istnieje możliwość wnoszenia o stwierdzenie nieważności samej decyzji ustalającej odszkodowanie. Z powyższego wynika, że związek miedzy wyżej opisanymi postępowaniami o stwierdzenie nieważności ma charakter pośredni, a nie bezpośredni jak tego wymaga art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. W tej sytuacji organy naruszyły przepisy postępowania – art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - w stopniu mogącym mieć istny wpływ na wynik sprawy. Nie wykazały, że mamy do czynienia w tym przypadku z zagadnieniem wstępnym oraz, że istnieje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem niniejszej sprawy administracyjnej a tym zagadnieniem wstępnym.
W tej sytuacji zawieszenie postępowania w tym przedmiocie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny legalności decyzji Ministra z [...] kwietna 2018 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] marca 1956 r. o wywłaszczeniu, stanowi naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł oraz 2 x 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictw.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.