Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również jako Kolegium), po rozpoznaniu zażalenia E. P. i T. P., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] (dalej również jako Prezydent) z [...] maja 2019 r., nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia.
Postanowienie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent postanowieniem z [...] maja 2019 r. odmówił wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] 16A, oznaczonej jako działka ewidencyjna [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...].
Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli E. P. i T. P., wskazując, że w postanowieniu nie wskazano jaki jest stan prawny budynków znajdujących się na nieruchomości. W ocenie żalących odniesienie się przez organ wyłącznie do stanu faktycznego na gruncie, bez ustalenia stanu prawnego znajdujących się na nim budynków jest wadliwe.
Kolegium postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 916), zwanej dalej "ustawą", a także treść art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) zawierającą definicję obiektu budowlanego lub urządzenia budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że w ustawie, która z mocy prawa przekształca prawo użytkowanie wieczystego w prawo własności jednoznacznie wskazano, że dotyczy ona tylko tych nieruchomości, które są zabudowane budynkami gospodarczymi, garażami oraz innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, ale tylko takimi, które umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Przy czym pojęcie "prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków" zostało sformułowane w art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), zgodnie z którym działka budowlana to zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia struktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Kolegium wskazało zatem, że są to obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, bez których nie jest możliwe prawidłowe (zgodne z celem) i racjonalne (zgodne z przeznaczeniem) korzystanie z budynków mieszkalnych w granicach jednej nieruchomości. Zdaniem Kolegium nie budzi wątpliwości, iż w ramach osiedla mieszkaniowego mogą funkcjonować inne obiekty, takie jak sklepy, apteki, przedszkola, budynki usługowe, jednakże tego typu budynki nie wpływają na prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych, bowiem bez tych obiektów budynek mieszkalny może być wykorzystywany prawidłowo i racjonalnie.
Organ odwoławczy zauważył, że w przypadku istnienia zabudowy, która nie ma wpływu na prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynku mieszkalnego, zastosowanie może mieć art. 2 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w przypadku gdy na gruncie są położone także obiekty budowlane inne niż określone w art. 1 ust. 2, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wydzielonej z tego gruntu i spełniającej warunki, o których mowa w art. 1 ust. 2 następuje z dniem: 1) założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości albo 2) wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej gruntu niespełniającego warunków, o których mowa w art. 1 ust.
- 2. Przepis powyższy, w ocenie Kolegium, nie dotyczy przypadków gdy na gruncie położone są także obiekty budowlane inne niż określone w ust.
- 2. Wówczas możliwe byłoby dokonanie podziału takiej nieruchomości i wydzielenie działki gruntu zabudowanej obiektem innym niż wymieniony w ust.
- 2. Jednocześnie przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w wydzielonej z takiego gruntu i spełniającej warunki, o których mowa w ust. 2, następowałoby z dniem założenia księgi wieczystej dla tej nieruchomości albo wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej gruntu niespełniającego warunków, o których mowa w ust.
- 2. Zdaniem Kolegium przepis ten umożliwia przekształcenie praw wyłącznie wobec nieruchomości rzeczywiście wykorzystywanej na cele mieszkaniowe.
Organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie współużytkownicy wieczyści nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], ubiegają się o wydanie zaświadczenia przewidzianego w art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, potwierdzającego przekształcenie prawa. Nieruchomość ww. stanowi działkę ewidencyjną nr [...], na której według danych ewidencyjnych, znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne, oznaczone adresami: 1) ul. [...] 16A i 2) ul. [...] 14A – budynki biurowe.
W ocenie Kolegium tym samym nieruchomość powyższa nie jest zabudowana wyłącznie budynkami mieszkalnymi i obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z tych budynków mieszkalnych. Według organu zgromadzony w sprawie materiał nie daje zatem podstaw do wydania żądanego zaświadczenia.
Od postanowienia Kolegium z [...] czerwca 2019 r. E. P. i T. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili opaczne, nie merytoryczne, odniesienie się przez Kolegium do treści zażalenia oraz nie uwzględnienie informacji zawartej w załączonym do zażalenia dokumencie - akcie notarialnym z [...] sierpnia 1999 r., Repertorium A [...].
Skarżący wskazali, że działka nr [...] zabudowana jest jedynie dwoma budynkami mieszkalnymi, wielorodzinnymi nr 16A i 14A zawierającymi lokale biurowe (usługowe). Przy czym lokale usługowe stanowią mniej niż połowę wszystkich lokali. Również z powołanego aktu notarialnego wynika, iż na przedmiotowej działce wybudowane zostały (na podstawie pozwolenia na budowę z lokalizacją stałą), ze środków własnych przedsiębiorstwa [...], dwa budynki mieszkalne z usługami, wobec czego zostały spełnione przesłanki określone w art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżących zapis ten jest wystarczającym potwierdzeniem stanu prawnego dotyczącego nieruchomości zabudowanych na działce nr [...] i jest zgodny ze stanem faktycznym.
Jednocześnie organy mogłyby bardziej uwiarygodnić powyższy zapis sprawdzając w archiwach Gminy pozwolenia na budowę istniejących nieruchomości na działce nr [...] lub sprawdzając ich dokumentację techniczną czy też przeprowadzając wizję lokalną.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, z dniem [...] stycznia 2019 r., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] 16A oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...].
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem [...] stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Z kolei w myśl art. 1 ust. 2 ustawy, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:
- 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
- 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub
- 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Ponadto według art. 1a ustawy, jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.
W tym miejscu wspomnieć należy o dokonanej nowelizacji ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, której nadano wsteczną moc obowiązującą. Nowelizacji ustawy przekształceniowej dokonano ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309). Ustawodawca, mocą przyjętych przepisów intertemporalnych, nadał dokonanej nowelizacji wsteczną moc obowiązującą albowiem postanowił, że wprowadzane w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów zmiany wchodzą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2019 r. (art. 30 pkt 1 ustawy nowelizującej). Przedmiotowa nowelizacja oprócz zachowania typizowanego w art. 1 ustawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w sposób istotny rozszerzyła zakres przedmiotowy ustawy, powiększając go o przypadki wymienione w nowo dodanym art. 1a ustawy przekształceniowej.
Przepisem tym objęto działaniem ustawy stany faktyczne, które dotąd nie stanowiły podstawy do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Wobec tego regulacja ta rozszerzyła zakres działania ustawy przekształceniowej na grunty nie mające wyłącznie przeznaczenia mieszkaniowego (nie zabudowane na cele mieszkaniowe), o ile zachowany został stosunek podrzędności tych gruntów określony w zdaniu drugim art. 1a ustawy. Podkreślić należy, że regulacja art. 1a ustawy dotyczy nie tylko budynków innych niż budynki mieszkalne, ale również innych niż budynki obiektów budowlanych, w tym - lege non distinguente - obiektów liniowych, jak nawet urządzeń budowlanych. Przepis art. 1a ustawy wywołał bowiem skutki prawne z mocą wsteczną, co oznacza, że brak jego zastosowania w sprawie kwalifikować należy jako naruszenie przepisów prawa materialnego.
Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy.
Tryb wydawania zaświadczeń określony jest w art. 217-220 kpa. Zgodnie z art. 218 § 1 kpa zaświadczenie ma na celu potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosowanie zaś do art. 218 § 2 kpa, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to ma jedynie charakter pomocniczy (zob. wyrok WSA w Krakowie z 16.11.2017 r., III SA/Kr 620/17) i nie podlega rygorom pełnego postępowania dowodowego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony a organ wydaje zaświadczenie na podstawie dokumentów, które są w jego posiadaniu, przede wszystkim ewidencji i rejestrów. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych.
Pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organu należy interpretować ściśle. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., ani oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów, ani też, co do zasady, dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie.
W realiach przedmiotowej sprawy organy nie uwzględniły przesłanek określonych w art. 1a ustawy, co sprowadzałoby się do porównania powierzchni gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe do powierzchni gruntu zajętego budynkami biurowymi i zbadania, czy łączna powierzchnia gruntu zabudowanego budynkami biurowymi nie przekracza 30 % powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.
Materiał dowodowy sprawy jednoznacznie obrazuje bowiem, że na działce nr [...] (ul. [...] 14A i ul. [...] 16A), według danych ewidencyjnych, znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne oraz budynki biurowe. Organy natomiast nie odniosły się do konfiguracji powierzchni budynków biurowych względem budynków mieszkalnych - nie określiły jaki jest procentowy udział danych budynków w nieruchomości. Nie wyjaśniły zatem kwestii znajdujących się przy ul. [...] 14A budynków biurowych (co wynika z ewidencji gruntów).
W ocenie Sądu, w zakresie działki nr [...] organy administracji nie dokonały zatem prawidłowej oceny dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym zapisów ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z powyższego dokumentu, na działce nr [...] znajdują się budynki mieszkalne i niemieszkalne oraz budynki biurowe. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Punktem wyjścia dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi oraz biurowymi, są zatem dane ujęte w ewidencji gruntów i budynków. Jak trafnie podkreślono w orzecznictwie ewidencja gruntów i budynków ma charakter dokumentu urzędowego i szczególna moc dowodową w rozumieniu art. 76 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 7 maja 2009 r., sygn. akt III SA/Po 435/08, CBOSA).
Natomiast zgodnie z poglądami doktryny, przytoczonym wyżej przepis wprowadza bezwzględne związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków równie dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy (por. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, Komentarz, Wolters Kluwer 2019).
W przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych sprawy, organy orzekające nie dokonały praktycznie żadnych koniecznych ustaleń dotyczących spełnienia przez nieruchomość przesłanek z art. 1a ustawy przekształceniowej, a mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Sąd uznał, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcia organy naruszyły zatem art. 217 § 1 oraz art. 218 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa a także art. 1a ustawy z 20 lipca 2018 r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W świetle nie odniesienia się przez organy do całości danych ewidencyjnych brak było bowiem podstaw do odmowy wydania zaświadczenia, a z akt sprawy nie wynika, czy w stosunku do nieruchomości zachodziły okoliczności opisane w art. 3, wyłączające ją spod działania ustawy.
W konsekwencji, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną, a następnie zbada, czy w świetle materiału dowodowego istnieją podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy z 20 lipca 2018 r.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.