Uzasadnienie
E. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu [...] W. z dnia [...].06.2009 r. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Skarga zarzuca uchwale Zarządu [...] naruszenie § 4 uchwały Rady W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 309, poz. 9577 ze zm.). Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale, zawartym w piśmie z dnia 9.07.2009 r., na które skarżąca otrzymała odpowiedź w dniu 3.08.2009 r. (pismo z dnia 23.07.2009 r.) od Burmistrza [...], podtrzymującą dotychczasowe stanowisko.
Odpowiadając na skargę Prezydent W. stwierdził, że żądanie zawarte w skardze nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Ponadto wskazał, że żądanie to nie dotyczy uchwały, a jedynie rozstrzygnięcia Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1556/09 odrzucił skargę E. L. uznając, że zaskarżony akt zawarty w protokole nr [...] nie stanowi uchwały, a więc aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Za uchwałę bowiem można jedynie uznać taką formę działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej. Jednym zaś z elementów, które czynią z określonego dokumentu akt woli organu, jest podstawa prawna, legitymująca organ gminy do podjęcia określonych działań.
Uchwała ponadto, jak wskazał Sąd, powinna zawierać wskazanie adresata rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, uzasadnienie prawne i faktyczne. Mając zatem na uwadze, że zaskarżony w niniejszej sprawie akt nie spełniał wskazanych powyżej kryteriów, Sąd uznał za niedopuszczalne wniesienie na niego skargi, wobec czego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę tę odrzucił.
W skardze kasacyjnej E. L., reprezentowana przez adwokata przyznanego jej z urzędu, zarzuciła powyższemu postanowieniu:
- 1. naruszenie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez błędną jego wykładnię oraz przyjęcie, że rozstrzygnięcie Zarządu [...] Warszawa [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. zawarte w protokole nr [...] nie stanowi aktu organu jednostki samorządu terytorialnego innego niż akt prawa miejscowego w postaci uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej,
- 2. naruszenie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niniejsza sprawa nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11.08.2010 r. sygn. akt I OSK 1201/10 uchylił zaskarżone postanowienie. NSA wskazał, że zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do sądu administracyjnego może być zaskarżona uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis ten obejmuje zarówno uchwały i zarządzenia organów gminy stanowiące akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), jak i uchwały i zarządzenia podjęte przez organy z zakresu administracji publicznej, które nie są aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, akty prawne odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym.
Problem wiąże się z prawem własności gminy – jako odrębnej od państwa osoby prawa cywilnego – na mieniu komunalnym stanowiącym rodzaj (kategorię) mienia. Dlatego także czynności organów gminy podejmowane w jej, jako właściciela, imieniu mają charakter publiczny. Dalej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów – m.in. kompetencyjnych – prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków – także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym – podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. W uchwale tej stwierdzono również, iż wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych społeczności czy to lokalnych, w wypadku zadań własnych, czy zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa, jak w wypadku zadań zleconych.
Mając na uwadze powyższe i opowiadając się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na gruncie rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, iż etap postępowania z wniosku E. L. ubiegającej się o wynajem lokalu mieszkalnego zakończony zaskarżonym rozstrzygnięciem Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. ma charakter administracyjnoprawny. Rozstrzygnięcie to bowiem stwierdza, że wnioskodawczyni nie spełnia warunku do ubiegania się o zamianę lokalu zajmowanego na podstawie umowy najmu na inny lokal pozostający w zasobach gminy. A zatem akt ten rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, co ma bezpośredni związek z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy.
Należy więc uznać, że postanowienie Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz będące jego konsekwencją pisemne zawiadomienie wnioskodawcy z dnia [...] czerwca 2009 r. informujące o tym, że nie ma możliwości udzielenia pomocy przez Urząd [...], stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Taka kwalifikacja zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu wynika z faktu, iż działania podejmowane przez gminę w związku z posiadanym przez nią zasobem mieszkaniowym nie mają wyłącznie cech czynności cywilnoprawnych, trzeba bowiem pamiętać, że na gminę zostały nałożone określone zadania publicznoprawne w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.
Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż przedmiot zaskarżenia należy zaliczyć do aktów z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.), a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd. Pozostałe warunki formalne dopuszczalności skargi również zostały spełnione. Skarga została bowiem poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które ze względu na jego treść należy traktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (art. 101 ust. 1 usg) i została wniesiona w terminie 30 dni od udzielenia odpowiedzi na wezwanie (art. 53 § 2 p.p.s.a.).
Przechodząc do oceny formy rozstrzygnięcia podjętego przez Zarząd [...] W. w protokole nr [...] z dnia [...].06.2009 r. sąd przyjął, że była to uchwała. "Nie da się precyzyjnie i jednoznacznie zdefiniować pojęcia uchwały organu samorządowego. (...) [Jednakże] uchwałą organu samorządowego jest taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (gminnym, powiatowym lub regionalnym) będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym" (A. Szewc, T. Szewc, Uchwałodawcza działalność..., s. 48-49 w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.). W ocenie sądu kontrolowane rozstrzygniecie Zarządu [...] te warunki wyczerpuje.
Rozstrzygnięcie przyjęte w uchwale i przekazane skarżącej w piśmie z dnia [...].06.2009 r. nie budzi wątpliwości. Skarżącej odmówiono, odwołując się do opinii komisji mieszkaniowej, skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów gminy, z uwagi na wielokrotnie odrzucane propozycje zamiany mieszkania.
Tymczasem, zgodnie z § 6 uchwały Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W., tego typu przesłanka (wielokrotnie odrzucane propozycje zamiany mieszkania) nie jest podstawą do odmowy wynajęcia lokalu dla osób spełniających warunki określone w § 4 lub § 5 tej uchwały. Osobom spełniającym warunki z § 4 lub § 5 uchwały można odmówić wynajęcia lokalu tylko wówczas, gdy (ogólnie mówiąc) posiadają tytuł prawny do innego lokalu i mogą go używać lub gdy w ostatnich pięciu latach taki tytuł do lokalu zbyły lub zamieniły na lokal kwalifikujący do ubiegania się o poprawę warunków mieszkaniowych z zasobów gminnych. Zgodnie natomiast z § 23 ust. 2 uchwały Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nie przyjęcie przez osobę wnioskującą żadnej z trzech propozycji lokali może spowodować przesunięcie takiej osoby przez Zarząd [...] na koniec listy oczekujących.
Nie może natomiast wykluczyć takiej osoby w ogóle z grona osób ubiegających się o wynajęcie lokalu. Oczywiście, jeśli osoba wnioskująca spełnia warunki z § 4 uchwały. Tego jednak Zarząd [...] nie ustalił, odmawiając skarżącej wynajęcia lokalu.
W tej sytuacji sąd uznał, że Zarząd [...] W. zaskarżoną uchwałą naruszył uprawnienia skarżącej do ubiegania się o wynajęcie lokalu z mieszkaniowego zasobu W., poprzez naruszenie § 4 i § 6 uchwały Rady W. z dnia[...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu W. i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu na podstawie art. 250 p.p.s.a.