Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. J. nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...]., powiat [...], woj. [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia [...] lipca 1990 r. J. K. wystąpił do Urzędu Miasta w [...] o rekompensatę z tytułu pozostawienia przez M. J. nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości [...], powiat [...], woj. [...].
Pismem z dnia [...] października 2008 r. J. K. złożył wniosek do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. J. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości [...], powiat [...], woj. [...].
Pismem z dnia [...] marca 2012 r. J. K. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o zawieszenie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, w trybie art. 98 § 1 kpa, z uwagi na oczekiwanie na odpowiedź z Państwowego Archiwum w [...].
Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], Wojewoda [...] zawiesił, w trybie art. 98 § 1 kpa, postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że "jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane".
Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], o zawieszeniu postępowania zostało doręczone stronie w dniu [...] kwietnia 2012 r.
Następnie decyzją z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie z wniosku J. K. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Panią M. J. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości [...], powiat [...]., woj. [...]. wskazując, iż w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania wnioskodawca nie wystąpił do organu o podjęcie zawieszonego postępowania.
Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] złożył J. K. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Wojewoda [...] przesłał Ministrowi Skarbu Państwa ww. odwołanie wraz z aktami sprawy.
Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Minister Skarbu Państwa, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia, pismo J. K. stanowiące wniosek o przywrócenie terminu do podjęcia zawieszonego postępowania wraz z aktami sprawy. Minister wskazał, iż w jego ocenie, z treści podania strony z dnia [...] maja 2015 r. wynikało, iż stanowi ono zarówno wniosek o przywrócenie terminu do podjęcia zawieszonego postępowania, jak i odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania z tytułu pozostawienia przez M. J. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości [...], powiat [...], woj. [...].
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., o odmowie przywrócenia terminu.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołania J. K., Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015r.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 98 § 1 oraz art. 98 § 2 kpa. Wskazał, iż zastosowanie dyspozycji art. 98 § 2 kpa uzależnione jest od łącznego spełnienia następujących warunków: (i) upłynął okres 3 lat od daty zawieszenia postępowania oraz (ii) żadna ze stron nie zwróciła się w tym okresie o podjęcie fakultatywnie zawieszonego postępowania.
Następnie organ podniósł, iż moment początkowy biegu terminu 3-letniego wyznacza data zawieszenia postępowania (ściślej data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania na żądanie strony). Wobec tego, w ocenie organu, w przedmiotowej sprawie początkiem biegu omawianego terminu jest dzień [...] marca 2012 r.
Minister wskazał, iż zwrócenie się, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa, oznacza czynność strony polegającą na wniesieniu podania w rozumieniu art. 63 kpa. Powinno więc ono zawierać żądanie podjęcia fakultatywnie zawieszonego postępowania. W razie wątpliwości co do woli strony, organ ma obowiązek wezwać stronę do sprecyzowania swojego żądania.
W ocenie organu, z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli stron, a ustawodawca wprowadza tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności zwrócenia się niezbędne jest bowiem dokonanie wskazanej czynności w terminie 3 lat. Termin ten ma charakter ustawowy i dotyczy czynności strony postępowania. Organ odwoławczy podkreślił, że strona postępowania została prawidłowo pouczona zarówno o terminie na podjęcie postępowania, jak i o skutkach zaniechania tej czynności.
Odnosząc powyższe do zgromadzonego materiału dowodowego, organ podniósł, iż w niniejszej sprawie J. K. nie zwrócił się o podjęcie zawieszonego na jego wniosek postępowania w terminie wskazanym w art. 98 § 2 kpa. Trzyletni termin na złożenie wniosku o podjęcie postępowania upłynął w dniu 30 marca 2015 r. W ocenie Ministra, nie ma również znaczenia, z jakiej przyczyny strona nie wystąpiła z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Treść art. 98 § 2 k.p.a. w tym zakresie jest jasna i jego wykładnia nie budzi żadnych wątpliwości. Wskazano w nim dwie przesłanki, których łączne spełnienie niezbędne jest do skutecznego podjęcia zawieszonego postępowania.
W ocenie Ministra, odwołujący się nie wskazał żadnych okoliczności, które potwierdzałyby, że z wnioskiem o podjęcie postępowania występował przed upływem trzyletniego terminu. Problemy zdrowotne nie mogą zaś stanowić podstawy do zmiany rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego.
Minister wskazał, iż decyzja o umorzeniu postępowania wynika z treści przepisów prawa które stanowią, iż wskutek niezłożenia wniosku o podjęcie postępowania zawieszonego na wniosek strony (po upływie trzyletniego terminu na złożenie wniosku o podjęcie postępowania), żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.
Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. K. wnosząc o jej uchylenie w całości. W skardze wniósł ponadto o przywrócenie, na mocy art. 58 kpa, terminu złożenia wniosku o podjęcie postępowania, podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, a w przypadku nieuwzględnienia powyższych wniosków, o rozpoznanie wniosku skarżącego z [...] października 2008 r. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty i przekazanie sprawy, celem dalszego prowadzenia Wojewodzie [...].
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił trudną historię swojej rodziny i wskazał na wadliwość prawną zaskarżonej decyzji i zastosowania art. 105 § 1 kpa. Nie zgodził się, iż jego wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest merytorycznie bezprzedmiotowy. Podniósł, iż prawo do rekompensaty przysługuje mu na mocy ustawy z 5 lipca 2005 r. i nie może być go pozbawiony z uwagi na uchybienia proceduralne spowodowane podeszłym wiekiem. Skarżący przywołał jedną z naczelnych zasad państwa prawa jaką jest zasada rozstrzygania spraw na korzyść obywatela wskazując na poglądy doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych. Wskazał, iż na organie administracji, zwłaszcza w sytuacji gdy strona ze względu na stan zdrowia nie ma rozeznania w przepisach prawa, i nie może, bez udzielenia jej właściwych wskazówek i informacji, pokierować swoimi działaniami tak aby wykazać te wszystkie okoliczności, które mają wpływ na rozstrzygnięcie, spoczywa szczególny obowiązek udzielenia słabszej stronie niezbędnych informacji.
W ocenie skarżącego, jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu, organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W ocenie Sądu, skarga nie jest zasadna, gdyż zarówno decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2015 r., jak i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. odpowiadają prawu.
Sąd uznał, iż organy obu instancji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie art. 105 § 1 w związku z art. 98 § 2 kpa.
Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie - co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10, LEX nr 1138074).
Stosownie zaś do art. 98 § 1 kpa, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 kpa).
W sprawie jest bezsporne, że postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty zainicjowane wnioskiem skarżącego zostało zawieszone postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. na wniosek J. K. z dnia [...] marca 2012 r. W sprawie nie jest również kwestionowane, że w treści postanowienia o zawieszeniu postępowania Wojewoda [...] zawarł informację, iż jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Organ zawarł zatem w ww. postanowieniu informację o skutkach niezłożenia w terminie trzech lat wniosku o jego podjęcie. Uznać zatem trzeba, iż dopełnił on obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak wymaga tego przepis art. 9 kpa.
Jak wskazano powyżej, postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane dnia [...] marca 2012 r. Zatem, jak trafnie wskazał organ, termin trzyletni na złożenie wniosku o jego podjęcie upłynął w dniu [...] marca 2015 r. W sprawie nie jest sporne, iż w wyżej wskazanym trzyletnim okresie skarżący nie złożył do Wojewody [...] wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Jak wynika z akt sprawy, pierwszym podaniem, jakie wystosował skarżący po zawieszeniu przedmiotowego postępowania, było jego pismo z [...] kwietnia 2015 r. wnioskujące o przywrócenie postępowania.
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, w sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność wykonania wezwania organu dotyczącego skompletowania niezbędnych dokumentów - a postępowanie zostało zgodnie z żądaniem strony zawieszone - to od woli strony zależało następnie, czy to postępowanie będzie się toczyło. W doktrynie przyjmuje się, że oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność strony, która złożyła żądanie zawieszenia postępowania (tak: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, str. 386).
Jeżeli zaś strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa - o którym była prawidłowo pouczona - i nie zażądała podjęcia postępowania, to zasadnie organ administracji przyjął, iż żądanie wszczęcia postępowania zostało wycofane zgodnie z art. 98 § 2 kpa. W konsekwencji, organ prawidłowo umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Prawidłowość umorzenia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, znajduje również potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, LEX nr 1082581. W ww. wyroku NSA podkreślił, iż w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji.
Tym samym, niezasadne okazały się podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego oraz przepisów kpa, w tym art. 105 § 1 kpa.
Podkreślić trzeba, iż postępowanie administracyjne nie może się toczyć w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie jego wszczęcia, a postępowanie to może toczyć się wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje także wtedy, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, lecz przepis prawa – w tym przypadku art. 98 § 2 kpa - nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, LEX nr 78917).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.