Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. G. uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy [...] przy ulicy [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, zajętą pod drogę publiczną i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
M. G. wystąpiła do Prezydenta [...] z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną położony przy ulicy [...] stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, uregulowany w księdze wieczystej KW Nr [...].
W toku postępowania organ wskazał, że materialnoprawną podstawę dla rozpoznania wniosku stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze. zm.) – dalej jako Przepisy wprowadzające, który przewiduje, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Organ zaznaczył również, że zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości (na dzień 31 grudnia 1998 roku) złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.
Prezydent [...] ustalił, że zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW Nr [...], wydanym w dniu [...] listopada 2003 roku Sąd Rejonowy [...], VII Wydział Ksiąg wieczystych, M. G. była właścicielką powyższej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r.
Aktem notarialnym - umową darowizny z dnia [...] czerwca 2004 r. Rep. A Nr [...] M. G. darowała wnuczce K. G. udział wynoszący [...] części tej nieruchomości. Kolejnym aktem notarialnym - umową zniesienia współwłasności z dnia [...] grudnia 2004 r. Rep. A Nr [...] M. G. i K. G. dokonały zniesienia współwłasności nieruchomości oznaczonej nr [...] w ten sposób, że nieruchomość tę na wyłączną własność otrzymała K. G. Wskazać również należy, że w odniesieniu do działki nr [...] Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2010 roku Nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy [...] w W. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z odpisu z księgi wieczystej KW Nr [...], aktu notarialnego Rep. A nr [...] roku z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 roku wynika, że nieruchomość ta stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 roku własność osoby fizycznej.
Za strony postępowania komunalizacyjnego zostały uznane M. G. i K. G. Rozpoznając wniosek M. G. o odszkodowanie Prezydent [...] przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych (w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2010 roku, sygn. akt [...]) i wskazał, że sądy przyjęły, iż uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające może być nie tylko właściciel nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 roku, ale także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 roku, ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 2 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej.
Organ uznał więc, że skoro treść aktów notarialnych - umowy darowizny z dnia [...] czerwca 2004 r. Rep. A Nr [...] oraz umowy zniesienia współwłasności z dnia [...] grudnia 2004 r. Rep. A Nr [...] jasno określa jako ich przedmiot działkę nr [...], a ponadto zapis "...ujawnione w księdze wieczystej KW nr [...] oznaczenie geodezyjne i powierzchnia nieruchomości - stanowiącej tereny mieszkaniowe i drogi - zgodne są z danymi ewidencyjnymi, stosownie do przedłożonego wypisu z rejestru gruntów, oznacza to, że M. G. przeniosła swoje prawa własności do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka [...], (łącznie z drogą) na wnuczkę K. G. Tym samym M. G. uzyskała satysfakcję niemajątkową w postaci wdzięczności rodziny, a jej strata jako wnioskodawcy i właściciela nieruchomości w dacie przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego została już zrekompensowana.
Prezydent [...] uznał więc, że wniosek M. G. o przyznanie odszkodowania za działkę nr [...] został złożony przez osobę, która już uzyskała za tą nieruchomość ekwiwalent i dlatego nie może być jej przyznane odszkodowanie. Organ podkreślił również, że K. G. nie złożyła wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną - ul. [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...].
Mając na uwadze powyższe Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w dzielnicy [...] przy ulicy [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, zajętą pod drogę publiczną.
Od powyższej decyzji M. G. wniosła odwołanie do Wojewody [...].
W toku postępowania odwoławczego organ uznał, że stanowisko organu pierwszej instancji nie jest prawidłowe. Wojewoda [...] wskazał, że powołane przez Prezydenta [...] orzecznictwo, a w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie bowiem odnosi się do sytuacji, gdy z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiły osoby, które nabyły nieruchomość po dacie 31 grudnia 1998 r. Wojewoda [...] zauważył, że w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o odszkodowanie nie wystąpiły osoby, które zawarły umowę sprzedaży po dacie 31 grudnia 1998 r., lecz właściciel nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r. Zdaniem Wojewody [...] mając na uwadze, iż wniosek o odszkodowanie złożyła wyłącznie właścicielka nieruchomości z dnia 31 grudnia 1998 r. organ powinien ustalić odszkodowanie na jej rzecz.
Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia[...] listopada 2012 r., nr [...] i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Na powyższą decyzję Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia.
Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie:
- - przepisu art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające poprzez przyjęcie, że dopuszczalna jest wypłata odszkodowania za działkę zajętą pod drogę na rzecz osoby, która zbyła nieruchomość na rzecz osoby trzeciej,
- - art. 65 § 1 – 2 k.c. poprzez błędną wykładnię umów notarialnych na podstawie, których M. G. wyzbyła się przysługujących jej praw do przedmiotowej działki na rzecz K. G.,
- - art. 7, 8, 77 1, 80 i 107 3 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszystkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, oparcie się na materiale dowodowym zebranym z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy.
W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował wydane rozstrzygnięcia. Wskazał, że skoro przedmiotem umowy darowizny i umowy zniesienia współwłasności było prawo własności działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną i jako takiej stanowiącej własność [...], to oczywiste, że zgodnym zamiarem stron i celem umowy mogło być przeniesienie przez M. G. na K. G. m. in. prawa do odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skarżący podniósł, że w jego ocenie M. G. doskonale wiedziała o tym, że działka nr [...] została wywłaszczona pod drogę o czym świadczy treść odwołania od decyzji Prezydenta [...] w tej sprawie. Miasto [...] uważa, że zamiarem i celem czynności prawnych, które podjęła było przekazanie wszelkich praw do działki nr [...] na rzecz K. G., a roszczenie o odszkodowania jest związane z nieruchomością, za którą to odszkodowanie przysługuje.
Tym samym zdaniem skarżącego twierdzenie uczestniczki postępowania, że przeniosła własność działki na wnuczkę, ale roszczenie o odszkodowanie za tę działkę pozostawiła dla siebie, jest wewnętrznie sprzeczne. Skarżący podniósł, że fakt, iż M. G. wystąpiła z wnioskiem o odszkodowania nie świadczy automatycznie o tym, że jest ona osobą uprawnioną do uzyskania takiego odszkodowania. Podkreślił również, że wniosek o odszkodowanie został złożony w dniu 21 grudnia 2005 r., a zatem w znacznym odstępie czasu po zawarciu powołanych wyżej umów notarialnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest rozważenie kwestii, czy w sytuacji, gdy doszło do przeniesienia w drodze umowy darowizny własności nieruchomości zajętej pod drogę po dacie 31 grudnia 1998 r., zawartej w formie aktu notarialnego osoba, która była właścicielem na ww. datę nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 r. jest uprawniona do ubiegania się o odszkodowanie.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze. zm.) – dalej jako Przepisy wprowadzające, który przewiduje, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności,a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Zgodnie zaś z ust. 4 powyżej wskazanego przepisu odszkodowanie za taką nieruchomość jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wskazać należy, że istotą regulacji zawartej art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające jest przeniesienie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa bądź właściwych jednostek samorządu terytorialnego własności ustawowo określonej kategorii nieruchomości. O objęciu konkretnej nieruchomości zakresem tego przepisu decyduje jej przynależność do - wyznaczonej generalnymi przesłankami - kategorii gruntów, w tym wypadku pozostawanie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego i zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Jak wynika z art. 73 ust. 4 powoływanej ustawy, przejęcie własności powinno nastąpić za odszkodowaniem według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
W niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny i wynika z niego, że w dacie 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości była M. G. Bezspornym jest również to, że aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2004 r., M. G. darowała [...] udziału co do działki [...] z obrębu [...] swojej wnuczce K. G. Następnie kolejnym aktem notarialnym z dnia 9 grudnia 2004 r., M. G. i K. G. dokonały zniesienia współwłasności ww. nieruchomości w ten sposób, że nieruchomość tę na wyłączną własność otrzymała K. G. Bezspornym jest również to, że M. G. złożyła w dniu 21 grudnia 2005 r., a zatem z zachowaniem ustawowo wyznaczonego terminu, wniosek o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość.
W ocenie Sądu uwzględniając stan faktyczny i prawny opisany wyżej należało uznać, że skarga Prezydenta [...] w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego oparta została na zarzucie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające.
Wbrew stanowisku strony skarżącej orzecznictwo sądów administracyjnych jest w tej kwestii jednolite. Jakkolwiek sądy dopuszczają możliwość uznania za uprawnionego do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy osobę, która po dniu 31 grudnia 1998 r. ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. I OPS 3/09), to jednak akcentują, że nie powinno to podważać zasady, iż uprawnionym do uzyskania odszkodowania jest podmiot, który spełnia przesłanki wyliczone w przepisie art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, a zatem w dacie 31 grudnia 1998 roku był właścicielem nieruchomości i w terminie ustawowym w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. złożył stosowny wniosek w tym zakresie.
Judykatura wskazuje, że przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające stanowi normę o charakterze wywłaszczeniowym. W związku z tym w świetle postanowień art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, która dopuszcza wywłaszczenie od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania należy wyważyć interes publiczny i prywatny i zachować właściwe proporcje w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Skoro zatem przepis art. 73 stanowiąc o przejęciu własności z mocy prawa, stanowi szczególny rodzaj wywłaszczenia, odjęcie własności na podstawie tego przepisu powinno być powiązane ze słusznym odszkodowaniem, ustalonym i wypłaconym na rzecz osoby, która de facto doznała tego uszczerbku. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt I OSK 12/10).
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że jakkolwiek po dacie 31 grudnia 1998 r., doszło do zbycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], to jednak z wnioskiem o odszkodowanie w terminie ustawowym wystąpiła nie K. G. lecz M. G. - czyli właścicielka nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 r. Uznanie zatem, iż w tej sytuacji uprawnionym do odszkodowania jest nabywca (który nie złożył wniosku o odszkodowanie) skutkowałby de facto pozbawieniem prawa do odszkodowania M. G. Zgodzić zatem należy się ze stanowiskiem organu II instancji, iż skoro wniosek o odszkodowanie złożyła osoba, której przysługiwało prawo własności do działki nr [...] na datę 31 grudnia 1998 r., organ powinien ustalić odszkodowanie na jej rzecz skoro, ustawa Przepisy wprowadzające powiązała powstanie roszczenia odszkodowawczego wynikającego z utraty prawa własności z wywłaszczeniem, które nastąpiło w tej dacie.
Podkreślenia wymaga również to, że wbrew twierdzeniom skarżącego, treść aktów notarialnych z dnia [...] czerwca 2004 r. i z dnia [...] grudnia 2004 r. nie wskazuje, że umowy zbycia obejmowały również roszczenie o odszkodowanie.
W świetle powyższych rozważań, jako nieuzasadnione uznać należało zarzuty skargi odnośnie naruszenia organ odwoławczy art. 65 § 1 – 2 k.c. i naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego.
Wobec powyższego, uznając, że Wojewoda [...] prawidłowo dostrzegał konieczność wyeliminowania decyzji organ I instancji z obrotu prawnego, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).