Uzasadnienie
Decyzją KOC/1039/Go/22 z dnia 25 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako SKO/organ) działając na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy nr 594/GK/DW/2015 z 22 października 2015 r. o ustanowieniu prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...] o pow. 1231 m2, położonego w [...] przy ul. [...]dz. ew. nr [...] z obrębu [...], [...] na rzecz J. I. i I. Z. w stosownych udziałach. SKO podało, że postępowanie nadzorcze toczyło się w wyniku sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] (dalej jako Prokurator), który zarzucił ww decyzji z 2015r. rażące naruszenie art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U nr 50, poz. 279, dalej jako dekret), poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego w sprawie, i pominięcie, że dla przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] (dawny adres [...], róg [...]) została wydana decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...].
04. 2006r. i w konsekwencji zaniechano ustalenia czy w dacie wydania decyzji dekretowej korzystanie z gruntu przez dawnego właściciela hipotecznego dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według obowiązującego planu zabudowana stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu.
Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z 2015r. organ podał, że teren spornej nieruchomości stanowiący działkę nie był objęty żadnym planem zagospodarowania przestrzennego, wg Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...] zatwierdzonym Uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...] października 2006r. (Studium) i opracowywanego planu nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem UN. 20 - tereny nauki szkolnej o orientacyjnej wysokości do 20 m. SKO uznało jednak, że spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości dekretowej mogli korzystać z ww działki gruntu nr [...] zgodnie z jego przeznaczeniem, a w konsekwencji nie dopatrzyło się cechy rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Prezydenta
- m. st. Warszawy nr 594/GK/DW/2015.
Wg SKO, zarzuty podnoszone przez Prokuratora mogłyby mieć ewentualnie znaczenie w postępowaniu zwykłym, ale już nie przy ocenie decyzji w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru. Organ podał, że gdyby nawet przyjąć rozumienie planu zabudowy z art. 7 ust. 2 dekretu rozszerzająco, tzn. z konkretyzującą ogólne postanowienia planu decyzją o lokalizacji szczegółowej, to ta okoliczność już sama w sobie wyklucza traktowanie takiego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż, jak podał organ, w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu a nie w wyinterpretowanym. Przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia prawa nie może być zaś postrzegany jako rażący.
W skardze na ww decyzję Prokurator zarzucił SKO rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 594/GK/DW/2015 z dnia 22 października 2015r oraz art. 7 art. 80 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego w sprawie, co skutkowało pominięciem okoliczności, iż dla przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...] w 2006r. została wydana decyzja Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i w konsekwencji nieustalenie czy w dacie wydania w/w orzeczenia administracyjnego korzystanie z gruntu przez dawnego właściciela hipotecznego nieruchomości dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według obowiązującego planu zabudowania stosownie do dyspozycji art. 7 ust.2 dekretu.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji wobec rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) bądź zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do decyzji poprzedzających zaskarżaną decyzję, zgodnie z art. 135 ppsa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd zważył co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy sporna decyzja dekretowa z 2015r. została wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Prokurator zarzucił Prezydentowi rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W świetle
Sygn. akt I SA/Wa 1658/22 orzecznictwa ta wada decyzji oznacza, że doszło do oczywistego, wyraźnego i bezspornego naruszenia przepisu; tego rodzaju wadliwość decyzji administracyjnej nie występuje jednak gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego bądź zastosowania jednej z kilku wykładni danego przepisu. Innymi słowy, błędna interpretacja, węższa bądź rozszerzona wykładnia przepisu czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie są kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (vide wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., II GSK 1818/21, LEX nr 3273301).
W kontrolowanej sprawie podstawę prawną nadzorowanej decyzji stanowił art. 7 ust. 2 dekretu. Na jego tle, w związku z kwestią możliwości uwzględnienia wniosku dekretowego w sytuacji gdy dany teren przeznaczony jest na cel publiczny zapadło wiele orzeczeń, a finalnie w uchwale z dnia 26 listopada 2008 roku (sygn. I OPS 5/08) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów wskazał, iż: "przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy". Jak wynika z uzasadnienia nadzorowanej przez SKO decyzji z 2015r. orzekający w sprawie Prezydent miasta wziął pod uwagę kwestię przeznaczenia ww nieruchomości w Studium (na cel publiczny) oraz okoliczność, że w opracowaniu znajduje się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu nieruchomości przy ulicy [...], i wg którego grunt działki nr [...] miał być przeznaczony pod usługi oświaty.
Ww przeznaczenie planistyczne pozostaje zgodne z przywołaną przez Prokuratora decyzją lokalizacyjną z 2006r., nie było więc sporu co do tego jakie przeznaczenie planistyczne (wg Studium i opracowywanego planu miejscowego) miała nieruchomość objęta wnioskiem dekretowym. Jednocześnie analizując kwestię możliwości uwzględnienia w takim wypadku wniosku z 1948r. Prezydent miasta analizował linię orzecznictwa, a w tym przywołał wprost ww uchwałę NSA I OPS 5/08. Skoro zatem w dacie orzekania przez nadzorowany organ orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszczało w takim przypadku oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste spadkobiercom dawnego właściciela dekretowego, to zasadnie SKO
Sygn. akt I SA/Wa 1658/22 przyjęło, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.
Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że zmiana przepisów w tym zakresie i jednoznaczne wykluczenie przez ustawodawcę możliwości oddawania gruntów dekretowych byłym właścicielom w przypadku przeznaczenia ich na cel publiczny czy na cele nauki i oświaty (uznając ten cel jako osobną kategorię), nastąpiła dopiero w 2016r. a więc odpowiednio później. Nowelizacja ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ugn) dokonana ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2016r, poz. 1271) zmieniła art. 214 poprzez dodanie do niego art. 214 a, w którym wprowadzono istotne ograniczenia w stosowaniu art. 7 dekretu. Ustanowione tak prawo nie może być jednak stosowane do decyzji zapadłych przed jego wejściem w życie.
W konsekwencji decyzji z 2015r., w której organ (Prezydent miasta) powołał się na treść uchwały NSA w sprawie I OPS 5/08, nie można uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje, że organ nie odwołał się do treści decyzji lokalizacyjnej, skoro przewidywała ona przeznaczenie nieruchomości takie – jak zostało to w tej decyzji wskazane w oparciu o treść Studium i opracowywanego planu.
Podnoszone w skardze zarzuty co do kwestii wykładni, bądź rozbieżności w wykładni art. 7 ust. 2 dekretu a także w zakresie ustaleń poczynionych przez Prezydenta miasta – nie mogą przynieść oczekiwanych rezultatów. Kwestia przeznaczenia spornej nieruchomości na cel publiczny – w świetle jednoznacznej treści decyzji lokalizacyjnej – nie budzi wątpliwości; i była ona brana pod uwagę przez organ orzekający w 2015r. - o czym świadczy treść uzasadnienia nadzorowanej decyzji z 2015r. Postępowanie nieważnościowe kieruje się określonymi zasadami, a przeważającą z nich jest zasada stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Wszystkie zarzuty skargi sprowadzają się do kwestii niezastosowania rozszerzającej wykładni przywołanych w skardze przepisów prawa materialnego, a to zbyt mało by postawić organowi orzekającemu w 2015r., a także SKO orzekającemu w ramach nieważności - zarzut rażącego naruszenia prawa.
Podniesiona przez Prokuratora wadliwość polegająca na niezasadnym uwzględnieniu wniosku dekretowego byłaby natomiast zasadna, gdyby dekretowa decyzja Prezydenta m.st. Warszawy zapadła po 17 września 2016r., a więc po wejściu w życie art. 214a ugn.
Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).