Wyrok WSA w Warszawie z 27 października 2005 r., I SA/Wa 1663/04

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 27 października 2005 r.

Sprawa

sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oddala skargę

Skład

Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska
Małgorzata Kulińska protokolant

Uzasadnienie

I SA/Wa 1663/04

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] orzekającej o udzieleniu Skarbowi Państwa, w imieniu i na rzecz którego działa Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w P., Gmina J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz o zobowiązaniu dotychczasowego właściciela nieruchomości M. K. do niezwłocznego wydania przedmiotowej nieruchomości i nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...].

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że decyzją Burmistrza J. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydaną oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego Gminy J., nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha stanowiąca własność M. K. została przeznaczona pod budowę drogi krajowej nr [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2001r., nr [...] Starosta J. orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy J. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Powołana decyzja Starosty J. została uchylona w części dotyczącej odszkodowania, natomiast w pozostałej części utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...].

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] Starosta J. wydał decyzję zezwalającą Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w K. na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2001r., nr [...].

Na skutek zaskarżenia przez stronę do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. oraz decyzji z dnia [...] września 2001 r., sąd wyrokiem z dnia 8 grudnia 2003 r. uchylił decyzję Wojewody z dnia z dnia [...] września 2001 r. oraz decyzję organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia 29 lutego 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zawiesił postępowanie ze skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r.

W piśmie z dnia 11 grudnia 2003 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad złożyła wniosek o wydanie w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości oraz nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wojewoda [...] udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w P., Gmina J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz zobowiązał dotychczasowego właściciela nieruchomości M. K. do niezwłocznego wydania przedmiotowej nieruchomości i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. M. K. złożył odwołanie do Ministra Infrastruktury.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. ust. 1 i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa, gdyż sprawa niezwłocznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości była już rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie.

Po rozpatrzeniu odwołania i całości akt sprawy Minister Infrastruktury wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie ostało dotychczas zakończone, albowiem wykonanie decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] Starosty J. orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości zostało wstrzymane z urzędu postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Organ podniósł, że w piśmie z dnia 11 grudnia 2004 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. uzasadniła złożony wniosek o wydanie decyzji. Jako ważny interes społeczny wskazała, iż dotychczas na drodze krajowej nr [...] przebiegającej ciasnymi uliczkami miasta J. przemieszcza się [...] tys. pojazdów na dobę, co jest uciążliwym dla mieszkańców i przyczynia się do występowania licznych kolizji oraz wypadków, w tym również ze skutkiem śmiertelnym. W 1999 r. w tzw. "czarnym punkcie" ustawiono tablicę informującą o zaistniałych w tym miejscu 87 wypadkach oraz liczbie ofiar śmiertelnych - 4 osoby. Na dzień sporządzenia wniosku odnotowano 317 wypadków i kolizji, w których 7 uczestników poniosło śmierć. W interesie społecznym jest więc poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku drogi.

Organ wskazał także na niemożność dokończenia prowadzonej budowy. Budowa obwodnicy miasta J. jest realizowana na odcinkach dróg krajowych i powiatowych o łącznej długości [...] km, prace budowlane zostały zablokowane na odcinku [...] km, a wydanie przedmiotowej decyzji i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności jest konieczne w celu kontynuowania budowy obwodnicy.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu, iż sprawa niezwłocznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości była już rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że ocenie Sądu podlegały decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, której przepisy odmiennie regulują dopuszczalność wydania decyzji w tym zakresie, od przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.

Zdaniem organu, brak jest podstaw do uznania naruszenia dyspozycji art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.

Organ podkreślił, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie pozbawia właściciela prawa własności, a jest szczególną formą czasowego ograniczenia praw właściciela, polegających między innymi na ograniczeniu korzystania z niej, użytkowania, czy też dysponowania. Przedmiotowa decyzja zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności pozwala wykazać się inwestorowi prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest niezbędne do wystąpienia o wydanie wymaganych przepisami prawa pozwoleń na rozpoczęcie robót.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie złożył M. K..

Wniósł on o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2004 r. oraz decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2004 r.

Skarżący wskazał na argumenty podniesione w swoim odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto podniósł, że przepis art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest sprzeczny z konstytucją i pozbawia właściciela prawa do sądu.

Skarżący powołał się również na zakończone postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie) z jego skargi na decyzję Wojewody [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta sprowadza się do oceny przez sąd, czy organ administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były przepisy art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.).

Stosownie do tego przepisu do wydania zgody na niezwłocznie zajęcie nieruchomości konieczne jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, wniosek uprawnionego podmiotu i zaistnienie "uzasadnionych przypadków".

Bezsporne jest, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji postępowanie wywłaszczeniowe co do spornych działek było wszczęte w dniu 9 stycznia 2001 r. i nie zostało zakończone. Bezsporne jest także, że w dacie 11 grudnia 2003 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 11 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Potrzebę wydania takiej decyzji i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności wnioskodawca uzasadnił ważnym interesem społecznym polegającym na tym, że po rozstrzygnięciu przetargu międzynarodowego podpisano umowę na realizację budowy obwodnicy w piętnastomiesięcznym cyklu, poczynając do 2003 r. W przypadku opóźnienia Skarb Państwa będzie zobowiązany do wypłaty wysokich kar umownych. Brak prawa do dysponowania działkami spowodował zablokowanie prac budowlanych.

Ponadto wnioskodawca uzasadnił wniosek także koniecznością niezwłocznej zmiany sytuacji komunikacyjnej. Na dotychczasowym odcinku drogi krajowej nr [...] ruch pojazdów odbywa się ciasnymi uliczkami J., a na dobę przejeżdża [...] tyś. pojazdów, co stanowi gehennę dla mieszkańców i jest przyczyną licznych wypadków drogowych. Od 1999 r. do daty złożenia wniosku odnotowano 317 wypadków i kolizji drogowych, w których 7 osób poniosło śmierć.

Zdaniem sądu, mając na uwadze powyżej omówione okoliczności nie może budzić wątpliwości, że postępowanie administracyjne wykazało zaistnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Organy orzekające dokonały prawidłowej oceny zaistnienia tych przesłanek, a zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.

W tym miejscu należy podkreślić szczególny charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa, tj. do 31 grudnia 2007 r. (art. 45). Fakt ten wskazuje, że celem jaki założył ustawodawca było unormowanie w szczególny sposób skutków prawnych w określonej sytuacji gospodarczej. Chodziło o uproszczenie postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabywaniem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestorów na cele budowlane. Służyć to ma w istocie przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.

Niezasadne są więc argumenty skarżącego, w których powołuje się na argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, gdzie skarżący wskazuje na niezakończone postępowanie sądowoadministracyjne w sprawach o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (IV SA 4014/02), pozwolenia budowlanego (IV SA 4903/02). Sprawy te nie mają znaczenia dla oceny przesłanek wskazanych w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., bowiem przepis ten samodzielnie kreuje podstawy do wydania decyzji o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Również zakończone postępowanie w sprawie II SA/Kr 3127/01 nie ma rozstrzygnięcia dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, gdyż decyzja ta jak również decyzji organu pierwszej instancji zapadły na gruncie przepisów innej ustawy.

Decyzje będące przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Kr 3127/01 zapadły na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Wniosek z dnia 11 grudnia 2003 r. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wszczynający postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją miał swoje umocowanie w art. 17 w związku z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721). Wniosek ten jak i całe postępowanie podlegało reżimowi prawnemu tej ostatniej ustawy. Wobec czego analiza prawna przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Kr 3127/01 nie ma doniosłości prawnej dla postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku z dnia 11 kwietnia 2003 r.

Niezasadne jest również stanowisko skarżącego odnośnie niezgodności z konstytucją art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

O zgodności przepisów ustawy z konstytucją orzeka Trybunał Konstytucyjny. Dopóki orzeczenie o niekonstytucyjności danego przepisu nie zostanie wydane istnieje domniemanie jego zgodności z konstytucją.

Również nie sposób podzielić argumentacji skarżącego, że powołany przepis art. 17 pozbawia obywatela prawa do sądu. Przepis ten nie stanowi takiego zakazu, a kwestie drogi do sądu (z której skarżący w niniejszej sprawie skorzystał) regulują inne przepisy.

Reasumując wskazać należy, że zaskarżona decyzja jak również decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa, a w toku postępowania organy obydwu instancji stosowały prawidłowo przepisy procedury administracyjnej.

Dlatego z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd orzekł jak w sentencji.