Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...], ozn. jako "[...]" rej. hip. [...].
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Nieruchomość położona w W., ozn. jako "[...]" rej. hip. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Zgodnie z art. 1 dekretu przedmiotowe nieruchomości przeszły na własność gminy [...], a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się własnością Skarbu Państwa.
C. P. wnioskiem z [...] grudnia 1948 r. wystąpiła o "wydanie zaświadczenie o tymczasowej własności" odnośnie przedmiotowej nieruchomości. Wniosek ten potraktowano jako złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.
Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2019 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w przedmiocie ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) uznając, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że C. P. nie posiadała udowodnionego tytułu własności do będącej przedmiotem wniosku nieruchomości.
Z. P. - następca prawny wnioskodawczyni - wniósł odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że ze złożonej do akt sprawy opinii geodezyjnej geodety J. P. wynika, że C. P. była właścicielką nieruchomości ozn. "[...]" położonej przy ul. [...].
Wojewoda [...] rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.
Organ odwoławczy zaznaczył, że w rozumieniu art. 105 § 1 kpa sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Organ podkreślił, że jednym z elementów przedmiotu postępowania jest jego podmiot, któremu służy status strony, w związku z posiadaniem przez niego interesu prawnego w sprawie.
Wojewoda [...] powołał treść art. 28 kpa, wyjaśnił pojęcie posiadania interesu prawnego oraz przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreślił, że z treści art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. wynika, że w postępowaniu z wniosku dekretowego o przyznanie prawa do gruntu złożonego w trybie art. 7 ust. 1, stroną jest dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni, zaś gmina - właściciel gruntu - rozstrzyga o losach tego wniosku. Inne podmioty mogłyby być stronami tylko wówczas, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu, będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela.
Organ odwoławczy wskazał, że C. P. złożyła wniosek z [...] grudnia 1948 r. jako wymieniona ww. przepisie dotychczasowa właścicielka gruntu nieruchomości [...]. W aktach własnościowych opisanej wyżej nieruchomości [...] brak jest jednak zaświadczenia odpowiedniego sądu o tytule i podstawie własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni.
Wojewoda [...] podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania podjęto czynności zmierzające do potwierdzenia, że C. P. była właścicielką ww. nieruchomości w chwili wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. tj. w dniu 21 listopada 1945 r. Na zlecenie organu pierwszej instancji, geodeta uprawniony – S. S. - wykonał [...] maja 2012 r. opinię geodezyjną. W wyniku przeprowadzonego badania ustalono, że dawna nieruchomość "[...]" (nr inw. [...]) o pow. [...] ha została podzielona na siedem działek. Podział ten znajdował się na zaginionej mapie sporządzonej [...] listopada 1940 r. przez mierniczego przysięgłego B. D., ozn. L.dz. [...]. Mapa ta była załączona do zbioru dowodów księgi "[...]" pod nr [...]. Powyższa księga zaginęła. Mapę zaś przywołano w akcie notarialnym Rep. Nr [...] z [...] grudnia 1942 r., w którym opisano podział nieruchomości pomiędzy dotychczasowych współwłaścicieli - nie było wśród nich C. P. Z opracowania tego wynika, że brak jest wpisów dotyczących C. P. w stosunku do jakiejkolwiek części nieruchomości "[...]". W Sądzie Rejonowym dla [...] brak jest księgi o tej nazwie, zaś C. P. nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających własność przedmiotowej nieruchomości.
Wojewoda [...] wskazał, że z załączonej przez stronę opinii geodezyjnej z [...] kwietnia 2012 r., sporządzonej przez geodetę J. P. wynika, że C. P. nie przedłożyła jakiegokolwiek dokumentu, z którego by wynikało, że faktycznie kupiła ona grunt stanowiący część nieruchomości hipotecznej [...] (parcela) nr [...], nie mogła być właścicielką części ww. nieruchomości hipotecznej, natomiast była właścicielką dz. nr [...] z nieruchomości [...], co wynika z dołączonych przez nią dokumentów do wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. W toku postępowania ustalono jednak, że do wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie dołączono żadnego dokumentu potwierdzającego prawo własności.
Zdaniem organu odwoławczego zaświadczenie Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w W. nr [...] z [...] listopada 1947 r. o nieodnalezieniu księgi hipotecznej pod nazwą "[...]", czy tłumaczenie legalizowane z języka niemieckiego zezwolenia Starosty Miasta [...] z [...] kwietnia 1943 r. na przeniesienie własności nieruchomości nie stanowią dowodu potwierdzającego prawo własności nieruchomości.
Tym samym Wojewoda [...] stwierdził, że brak jest dowodów na potwierdzenie tytułu własności pierwotnej właścicielki – C. P. do przedmiotowej nieruchomości [...], ozn. jako "[...]" rej. hip. [...].
Organ wskazał ponadto, że prawo własności do nieruchomości jest ujawniane na podstawie właściwego wpisu w księdze wieczystej, zaś kompetencje związane z ich prowadzeniem posiadają wyłącznie sądy cywilne. Jedynym dokumentem pozwalającym na ustalenie tego rodzaju okoliczności jest wypis z właściwej księgi wieczystej. W sytuacji zaś, gdyby takiego dokumentu nie można było uzyskać (z uwagi na zaginięcie lub zniszczenie księgi) zainteresowanym przysługuje powództwo do sądu cywilnego o ustalenie istnienia prawa lub stosunku prawnego (ewentualnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym). W takiej sytuacji dopiero prawomocny wyrok sądu cywilnego byłby dla organów administracji wiążący. W niniejszej sprawie spadkobiercy wnioskodawczyni nie wystąpili o wszczęcie stosownej sprawy cywilnej.
Poza odpisem księgi wieczystej, dowodem przysługiwania prawa własności nieruchomości mogą być także, w formie prawem przepisanej, umowy cywilnoprawne przenoszące własność nieruchomości, zawarte w formie aktu notarialnego (akty notarialne), tj. umowa sprzedaży (kupna) nieruchomości, umowa darowizny nieruchomości, umowa zamiany nieruchomości, umowa działu spadku, umowa o podział majątku wspólnego małżonków, umowa o zniesieniu współwłasności nieruchomości, poświadczenie dziedziczenia.
Z. P. nie przedłożył żadnego z dokumentów wyżej wymienionych, z których wynikałby tytuł własności do nieruchomości objętej wnioskiem o ustanowienie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) na rzecz C. P. Dodatkowo, nie wylegitymował się orzeczeniem sądu cywilnego, potwierdzającego taki tytuł.
Tym samym zdaniem Wojewody [...] w niniejszej sprawie brak jest osoby, której przysługiwałby przymiot strony i która mogła skutecznie złożyć wniosek wszczynający postępowanie, którego celem jest rozpoznanie go co do istoty.
Z. P. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji:
- 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 104 § 1 i 2 kpa - poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania, wskutek wadliwego uznania przez organ odwoławczy, że brak jest osoby, której przysługiwałby przymiot strony i która mogła skutecznie złożyć wniosek wszczynający postępowanie, jak również całkowicie wadliwe stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zainteresowanym przysługuje powództwo do sądu cywilnego o ustalenie istnienia prawa lub stosunku prawnego, podczas gdy zgodnie z ugruntowanym w tej mierze orzecznictwem oraz doktryną, wbrew błędnym twierdzeniom organu w tym zakresie, to organ administracji władny jest do samodzielnego dokonywania własnych ustaleń w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, a strona nie ma interesu prawnego w żądaniu ustalenia przez sąd powszechny stosunku prawnego lub prawa (własności), albowiem zgodnie z ugruntowanym w tej mierze orzecznictwem oraz doktryną, powództwo o ustalenie nie może zmierzać do uzyskania dowodów w postaci wyroku, który miałby być dopiero wykorzystany w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji tego, powództwo takie podlegałoby oddaleniu, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynika sprawy;
- 2. naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu - poprzez błędne uznanie przez organ odwoławczy, że w aktach sprawy brak jest dowodów, z których wynikałoby, że na dzień wejścia w życie dekretu, tj. na dzień 21 listopada 1945 r., C. P. była właścicielką przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy ze złożonej do akt sprawy opinii geodezyjnej geodety J. P. wynika, że C. P. była właścicielką działki nr [...] z nieruchomości "[...]" położonej przy ul. [...], jak również w aktach sprawy znajduje się tłumaczenie legalizowane z języka niemieckiego zezwolenia na przeniesienie własności z [...] kwietnia 1942 r. skierowane do C. P. odnośnie nieruchomości w W. "[...]", które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje, zdaniem Sądu, na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/postanowienia. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.- dalej zwanej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...].06.2019r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...].01.2019r. umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wniosku dekretowego o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] "[...]" rej.hip.[...] z uwagi na brak po stronie C. P. przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., która nie udowodniła, że przysługuje jej do spornej nieruchomości prawo własności.
Zauważyć zatem należy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, a więc gdy nie istnieje, ani przedmiot, ani podmiot konkretnej sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania prowadzi do procesowego zakończenia, z przyczyn formalnych, postępowania administracyjnego w drodze decyzji. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury.
W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 462), W związku z tym wszczęcie postępowania w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną, jak i utrata w toku postępowania charakteru sprawy administracyjnej przez sprawę rozpatrywaną przez organ administracji publicznej w tym postępowaniu prowadzą do umorzenia postępowania, przy czym w tym drugim wypadku powodem bezprzedmiotowości postępowania jest zmiana przepisów ustawowych stanowiących podstawę żądania strony lub decyzji podejmowanej z urzędu. Postępowanie staje się także bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy (jedyna) strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28, lub wskutek śmierci strony w toku postępowania dotyczącego praw ściśle związanych z osobą zmarłej strony.
Nadto postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy nie stało się ono obiektywnie bezprzedmiotowe, lecz stało się z jakichkolwiek przyczyn bezprzedmiotowe dla strony postępowania w tym sensie, że nie jest ona zainteresowana jego kontynuacją i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. Wniosek o umorzenie postępowania musi pochodzić od strony, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, i powinien zawierać uzasadnienie, które umożliwi organowi prowadzącemu postępowanie ocenę, czy ewentualne umorzenie postępowania będzie zgodne z interesem społecznym. Dopuszczalność umorzenia postępowania na wniosek strony jest przy tym uwarunkowana brakiem sprzeciwu innych stron, do których organ administracji publicznej musi zwrócić się o zajęcie wyraźnego stanowiska w tej kwestii.
Rozróżnia się natomiast w oczywisty sposób bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. Ta ostatnia wiąże się bowiem z niespełnieniem przez stronę postępowania określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej. (por. np. B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2005r., s.486 i nast.) Bezzasadność żądania strony musi w konsekwencji prowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej załatwiającej ją co do istoty, przy czym będzie to decyzja negatywna (odmawiająca przyznania uprawnień, bądź nałożenia obowiązków).
W konsekwencji podkreślić należy, że akcentuje się konieczność oraz celowość rozróżnienia między bezprzedmiotowością postępowania, a bezzasadnością żądania strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 463. W wyroku z dnia 29 września 1987r., IV SA 220/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 67, NSA przyjął, że: "umorzenie postępowania w I instancji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie to było bezprzedmiotowe. Jeśli jednak istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji państwowej, na wniosek strony, bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być uznane za bezprzedmiotowe". Podobnie w wyroku NSA z dnia 10 stycznia 1989r., SA/Wr 957/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 22, stwierdzono, że: "Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony".
Zaś w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 1994r., I SA 815/93, ONSA 1995, nr 2, poz. 82, stwierdzono, że: "niespełnienie przez określony podmiot ustawowych przesłanek do uzyskania mienia ogólnonarodowego w trybie komunalizacyjnym nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania dającej podstawę do jego umorzenia, lecz jedynie brak podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony". Dalej w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 1992 ONSA 1992, nr 1, poz. 17 stwierdzono, że: "brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony".
Z kolei w wyroku NSA z dnia 20 października 2010r., II OSK 79/10, LEX nr 746913 stwierdzono, że: "brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony".
W odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy Sąd orzekający zauważa, że za przedwczesną - z uwagi na procesowy charakter rozstrzygnięcia - należy uznać ocenę zaoferowanych przez poprzedniczkę prawną Skarżącego dokumentów pod kątem ewentualnego potwierdzenia przysługiwania jej prawa własności do objętej wnioskiem i opisanej na wstępie nieruchomości.
Jednocześnie podkreśla, że art. 7 ust.1 dekretu z dnia 26.10.1945r. stanowi, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej mógł być zgłoszony przez dotychczasowego właściciela gruntu lub jego następcę prawnego będącego w posiadaniu gruntu ewentualnie osoby prawa ich reprezentujące. Powyższe oznacza zatem, że legitymowanie się prawem własności do objętej wnioskiem nieruchomości stanowi jedną z materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia organu. Brak tej ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni zainicjowanego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie jego bezzasadność.
Powyższe oznacza, że obydwie decyzje są wadliwe, gdyż naruszają w szczególności przepis art.7 ust.1 dekretu w zw. z 105 § 1 k.p.a. oraz w konsekwencji przedstawioną przez organy ocenę prawną nie obejmującą wszystkich istotnych dla sprawy elementów w rozumieniu art.107 § 3 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, uznając że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.