Uzasadnienie
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania J. W., decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2018 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], nr hip. [...] o pow. [...] m2 oraz umorzył postępowanie I instancji w całości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2018 r., po rozpatrzeniu wniosków J. W., J. M. i S. W., odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], nr hip. [...] o pow. [...] m2. Powodem odmowy było to, że w niniejszej sprawie byli właściciele utracili możliwość władania przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r., a zatem nie spełnili jednej z przesłanek przyznania odszkodowania wskazanej w art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) – dalej "ugn".
Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. W. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2018 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2018 r. oraz umorzył postępowanie I instancji w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika ze świadectwa Sądu Okręgowego w W., Wydział [...] nr [...] z [...] października 1945 r., stosownie do działów I i II wykazu hipotecznego nieruchomości [...] "[...]", nieruchomość ta położona przy ul. [...] o pow. [...] m2, według stanu na [...] października 1945 r., uregulowana była jawnym wpisem na imię M. i C. małżonków K., na mocy aktu z [...] czerwca 1936 r.
Z kolei wniosek z 25 października 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do ww. nieruchomości został złożony przez M. i C. K. po terminie, który upłynął 16 lutego 1949 r.
Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym nr [...] z [...] czerwca 1950 r. odmówiło C. i M. K. przywrócenia terminu do złożenia wniosku.
Orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1950 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło C. i M. K. przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.
Stosownie do art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – dalej "dekret", w razie niezgłoszenia wniosku, przewidzianego w ust. 1 lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina obowiązana jest uiścić odszkodowanie w myśl art. 9.
Pismem z 28 maja 2015 r. J. W. wystąpił do Prezydenta [...] z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Następnie z wnioskami z 12 marca 2018 r. o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość wystąpili J. M. i S. W. Swoje prawa wywodzą z tego, że są następcami prawnymi S. i J. W., byłych właścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...], którzy na mocy umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego Rep. Nr [...] z [...] lutego 1950 r. nabyli od M. K., działającego w imieniu własnym i swojej żony C., "nieruchomość ozn. Hip. [...] w W. z domem i tym wszystkim, co się na miejscu znajdowało i część składową nieruchomości stanowiło wraz z uprawnieniami przysługującymi na zasadach ww. dekretu z dnia 26.10.1945 r."
Do akt sprawy została włączona uwierzytelniona kopia prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...] sygn. akt [...] z [...] lutego 2001 r., na mocy którego spadek po J. W., na podstawie ustawy, nabyli mąż S. W. oraz synowie J. W. i J. W. w 1/3 części każde z nich, natomiast spadek po S. W., na podstawie ustawy, nabyli synowie J. W. i J. W. w 1/2 części każde z nich. Dołączono również uwierzytelnioną kopię prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w W. Wydział [...] sygn. akt [...] z [...] października 2006 r., na mocy którego spadek po J. W. nabyli syn S. W. i córka J. M. w 1/2 części każde z nich.
Zdaniem Wojewody S. i J. małż. W. nie byli właścicielami nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...]. Na mocy ww. aktu notarialnego nie nabyli oni skutecznie, ani praw do nieruchomości, ani uprawnień przysługujących na zasadach dekretu. W dacie sporządzania aktu notarialnego z [...] lutego 1950 r. sprzedający C. i M. małż. K. nie dysponowali żadnymi prawami do przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym nie mogli ich skutecznie zbyć.
Złożenie wniosku o ustanowienie własności czasowej po upływie ustawowego terminu powodowało wygaśnięcie uprawnienia do jego zgłoszenia, co zaistniało w niniejszej sprawie i co zostało potwierdzone orzeczeniem z [...] czerwca 1950 r.
W opinii Wojewody [...], zawierając powyższy akt notarialny [...] lutego 1950 r. sprzedający nie dysponowali też roszczeniem o odszkodowanie za przejętą dekretem nieruchomość. Stosownie do postanowień art. 7 ust. 5 dekretu warszawskiego, roszczenie odszkodowawcze przysługiwało w razie niezgłoszenia wniosku o ustanowienie własności czasowej lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy.
Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...], którym odmówiono, C. i M. małż. K. przyznania prawa własności czasowej, zostało wydane [...] lipca 1950 r. W związku z zasadą, że nie można zbyć więcej praw, niż się posiada, nie mogli oni również zbyć roszczenia do żądania odszkodowania za ww. nieruchomość.
Reasumując organ odwoławczy wskazał, że J. W., J. M. i S. W., spadkobiercom S. i J. małż. W., nie przysługuje roszczenie o odszkodowanie za nieruchomość, do której ich poprzednicy prawni nie mieli żadnych praw, a tym samym nie można ich uznać za strony niniejszego postępowania.
Wobec tego Prezydent [...] powinien był odmówić wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a kpa, gdyż żądanie wszczęcia postepowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.
Wojewoda [...] uznał więc, że decyzja Prezydenta [...] powinna zostać uchylona. W przedmiotowej sprawie zachodzą bowiem okoliczności określone w art. 156 § 1 pkt 4 kpa czyli decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Z uwagi na to, że z wnioskami o przyznanie odszkodowania za przejętą nieruchomość wystąpiły osoby nieposiadające do tego legitymacji procesowej, postępowanie I instancji należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Stosownie do art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty.
Od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, tj: 1) art 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, 2) art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i w konsekwencji zastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 i art. 105 § 1 kpa i błędne uznanie, że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie oraz że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości, 3) art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez wydanie decyzji zawierającej niepełne uzasadnienie, tj. brak wskazania dowodów, na których organ oparł rozstrzygnięcie oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, 4) naruszenie art. 80 kpa, tj. zasady swobodnej oceny dowodów poprzez uznanie, że w sprawie zostały przeprowadzone wszystkie dowody pozwalające na uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości; II prawa materialnego, tj: 1) art. 7 ust. 5 dekretu poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania wobec okoliczności zgłoszenia przez dawnych właścicieli nieruchomości wniosku o przyznanie prawa własności czasowej podczas, gdy przepis ten powinien mieć zastosowanie, a organ winien orzec o odszkodowaniu na rzecz skarżącego, 2) art. 215 ust. 2 ugn poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania i skarżącemu oraz jego poprzednikom prawnym nie należy się odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość podczas, gdy zaistniały przesłanki wskazane w ww. przepisie nakazujące organowi jego zastosowanie i orzeczenie o odszkodowaniu na rzecz skarżącego.
Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej odszkodowanie na rzecz skarżącego, 3) stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, 4) uchylenie decyzji wydanej przez Prezydenta [...] nr [...], 5) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy Wojewodą [...], a J. W. skoncentrowała się na kilku kwestiach. Po pierwsze - co było przedmiotem umowy zawartej w formie aktu notarialnego z [...] lutego 1950 r. Rep. Nr [...] pomiędzy zbywcami – C. i M. małż. K. (przeddekretowymi właścicielami nieruchomości hipotecznej nr [...]), a nabywcami J. i S. małż. W. Po drugie – czy przeniesienie praw wynikających z tejże umowy było skuteczne w stanie prawnym obowiązującym w dacie jej zawarcia. Po trzecie – kto winien być stroną postępowania o przyznanie odszkodowania za przejęcie przez Państwo nieruchomości [...] przy ul. [...], nr hip. [...], tzn. czy następcy prawni zbywców praw ze wskazanej wyżej umowy, czy następcy prawni drugiej strony tej umowy – nabywców.
Jeżeli chodzi o to pierwsze zagadnienie Sąd zwraca uwagę, że ocenę prawną w zakresie przedmiotu umowy z [...] lutego 1950 r. zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 17 września 2003 r. sygn. akt I SA 130/02. Wyrok ten został wydany w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z [...] października 1950 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania, w trybie art. 7 dekretu, prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...], nr hip. [...] oraz pozostawienia bez biegu odwołania wniesionego od orzeczenia odmawiającego przywrócenia uchybionego terminu do złożenia wniosku dekretowego z 26 października 1949 r. złożonego przez C. i M. K. NSA stwierdził, że po upływie terminu na złożenie wniosku dekretowego, tj. [...] lutego 1950 r. został sporządzony akt notarialny mocą którego C. i M. małż. K. całą zabudowaną nieruchomość hipoteczną nr [...] wraz z uprawnieniami wynikającymi z dekretu sprzedali J. i S. małż.
W. NSA stwierdził też, że złożenie wniosku dekretowego po terminie spowodowało wygaśnięcie uprawnienia do jego zgłoszenia (wniosku) i przejście na Skarb Państwa budynków znajdujących się na gruncie (art. 8 dekretu). NSA wyraził także pogląd, że w postępowaniu administracyjnym nie można oceniać ewentualnej złej woli nabywców nieruchomości, ponieważ umowa sprzedaży jest czynnością z zakresu prawa cywilnego.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zaprezentowany wyżej pogląd. We wspomnianym wyżej akcie notarialnym wyraźnie wskazano, że przedmiotem sprzedaży jest, prócz samej nieruchomości, domu i tego, co się na niej znajduje, także część składowa nieruchomości hipotecznej nr [...], jaką stanowią uprawnienia dekretowe (art. 6 dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe – Dz. U. Nr 57, poz. 319).
Odnosząc się do drugiej kwestii Sąd zwraca uwagę, że trafne jest stanowisko Wojewody [...], co do tego, że C. i M. K. nie mogli przenieść na rzecz J. i S. W. prawa własności do zabudowanej nieruchomości hipotecznej nr [...]. Przedmiotowy grunt przeszedł bowiem, z mocy samego prawa – art. 1 dekretu, z dniem 21 listopada 1945 r. (z datą wejścia w życie dekretu – art. 12 dekretu), na własność gminy [...]. Niezgłoszenie w terminie 6 – miesięcy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu wniosku dekretowego spowodowało, że z upływem tego dnia (16 lutego 1949 r.) wybudowane przed wejściem w życie dekretu budynki położone na przedmiotowym gruncie (jeżeli nie podlegały rozbiórce, ze względu na stan zniszczenia) przeszły na własność gminy, zgodnie z art. 8 dekretu.
Zatem w dacie zawarcia umowy z [...] lutego 1950 r. także tego rodzaju budynki znajdujące się na spornej nieruchomości nie stanowiły odrębnych od gruntu nieruchomości i jako części składowe gruntu nie mogły podlegać samodzielnemu obrotowi cywilnoprawnemu.
Uszło jednak uwadze Wojewody [...], że zgodnie z art. 7 ust. 5 i art. 8 dekretu w razie niezgłoszenia wniosku dekretowego i nieprzyznania prawa własności czasowej gmina zobowiązana była uiścić odszkodowanie za grunt i budynki (nadające się do użytkowania i naprawy), które przeszły na własność gminy [...] w myśl art. 9 dekretu.
Skoro przeddekretowi właściciele nieruchomości nie zgłosili wniosku dekretowego w terminie 6 miesięcy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, to ich sytuacja prawna była tożsama z tym osobami, które w ogóle nie zgłosiły wniosku dekretowego lub którym odmówiono przyznania prawa własności czasowej.
Z upływem 6 miesięcy od objęcia spornego gruntu nr hip [...] w posiadanie przez gminę [...], tj. 16 lutego 1949 r. przeddekretowi właściciele uzyskali prawo do żądania odszkodowania, co wynika z art. 9 dekretu. Zatem w dacie zawarcia umowy z [...] lutego 1950 r. prawo do odszkodowania za grunt i wybudowane przed wejściem w życie dekretu budynki (jeżeli nadawały się do użytkowania lub naprawy) przysługiwało C. i M. K., a zatem prawo to zostało skutecznie przeniesione na rzecz J. i S. W. Wspomniane wyżej prawo do odszkodowania definitywnie wygasło z dniem 1 sierpnia 1985 r. na mocy art. 89 ust. 1 w zw. z art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Obecnie regulację tę powtarza art. 214 ust. 1 ugn.
W dacie złożenia przez J. W., S. W. i J. M. wniosków o odszkodowanie (wpłynęły do organu odpowiednio: 11 czerwca 2015 r. i 12 marca 2018 r.) obowiązuje art. 215 ugn, który reguluje obecnie zasady przyznawania odszkodowań za nieruchomości [...] przejęte przez Państwo. Co istotne żądanie przyznania odszkodowania nie jest objęte żadnym terminem.
Obecna regulacja z art. 215 ugn zastąpiła wygasłą w 1985 r. regulację dekretową w zakresie prawa do odszkodowania. Skoro więc J. i S. W. byli następcami prawnymi C. i M. K. w zakresie prawa do odszkodowania wynikającego z dekretu, to obecnie J. W., S. W. i J. M. (ich dalsi następcy prawni) są uprawnieni do ubiegania o odszkodowanie z art. 215 ust. 2 ugn.
Odnosząc się zatem do trzeciej kwestii Sąd nie podziela stanowiska Wojewody [...], że J. W., S. W. i J. M. nie mają, w rozumieniu art. 28 kpa, interesu prawnego do bycia stroną postępowania odszkodowawczego.
Jako następcy prawni przeddekretowych właścicieli nieruchomości hipotecznej nr [...], wymienieni w art. 215 ust. 2 ugn, J. W., S. W. i J. M., jako strony, mają prawo domagać się wydania decyzji rozstrzygającej sprawę o odszkodowanie, co do jej istoty.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Wojewoda [...], odmawiając J. W., S. W. i J. M. przymiotu strony postępowania odszkodowawczego i w związku z tym uchylając w całości decyzję pierwszoinstancyjną i umarzając w całości, jako bezprzedmiotowe, postępowanie odszkodowawcze toczące się w I instancji, naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 kpa i art. 215 ust. 2 ugn, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] zastosuje się do oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym wyroku. Wobec tego organ odwoławczy rozpozna w II instancji niniejszą sprawę o odszkodowanie. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda akt stosowny do okoliczności sprawy, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).