Uzasadnienie
Decyzją z 28 kwietnia 2022 r., nr KO-362/4103/130/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 14 lutego 2022 r., nr GOPS.5302.45.2022, o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Wnioskiem z 14 stycznia 2022 r. A. C. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.
Decyzją z 14 lutego 2022 r. Wójt Gminy S. odmówił wnioskodawczyni prawa do wnioskowanego świadczenia.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. C..
Decyzją z 28 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 14 lutego 2022 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Kolegium wskazało, że pozostaje bezsporne, że K. C. (ur. [...] czerwca 1946 r.), legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS w P. Nr [...] z 13 grudnia 2000 r. Z powyższego orzeczenia wynika, że jest ona trwale całkowicie niezdolna do pracy i niezdolna do samodzielnej egzystencji, co w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza znaczny stopień niepełnosprawności. Za datę powstania całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji wskazano 5 grudnia 2000 r. Jest również bezsporne, że wnioskodawczyni - jako jej córka - należy do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji.
W świetle zebranej dokumentacji wątpliwości Kolegium budzi jednak charakter i zakres sprawowanej faktycznie przez wnioskodawczynię nad matką opieki i faktyczny powód niepodejmowania zatrudnienia. W ocenie organu, związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawczynię, a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką nie jest bowiem bezpośredni i ścisły.
Zdaniem Kolegium, zebrana dokumentacja potwierdza, że sprawowana przez wnioskodawczynię opieka nie spełnia wymogów opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Nie nosi bowiem cech opieki stałej i długotrwałej. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby opieka sprawowana przez wnioskodawczynię wykluczała podjęcie przez nią jakiegokolwiek zatrudnienia. W konsekwencji, zdaniem organu, w sprawie nie zachodzi bezpośredni i ścisły związek między niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawczynię, a sprawowaną opieką. Kolegium wskazało na wieloletnią bierność zawodową A.C., która była spowodowana innymi okolicznościami niż opieka nad matką. Zdaniem Kolegium, akta sprawy potwierdzają, że na harmonogram dnia skarżącej składają się głównie czynności związane z prowadzeniem domu (gotowanie, sprzątanie, pranie, zakupy). Czynności ściśle związane z opieką na matką wynikające z jej niepełnosprawności obejmują co do zasady ugotowanie obiadu, kupno leków, zrobienie zakupów spożywczych, organizowanie wizyt u lekarza.
Organ podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można też pomijać tego, że matka wnioskodawczyni ma jeszcze syna A., który mieszka w bliskiej odległości od mamy i również jest zobowiązany do alimentacji względem niepełnosprawnej matki w takim samym stopniu jak odwołująca. Pomimo swej niepełnosprawności (stopień umiarkowany) brat wnioskodawczyni jednak pracuje i jest w stanie pomoc w opiece nad mamą. Z powyższego wynika, że wnioskodawczyni jest w stanie (przy pomocy brata w sprawowanej opiece w postaci bezpośredniej opieki lub poprzez łożenie środków finansowych na uprawnioną osobę) podjąć aktywność zawodową przynajmniej w częściowym wymiarze czasu pracy. Obecnie brak jest zatem obiektywnych przeszkód do sprawowania opieki nad matką przez brata odwołującej.
Kolegium podsumowało, że wykazany rozmiar i zakres opieki wobec matki nie ma charakteru tego rodzaju, aby zmuszał wnioskodawczynię do definitywnej rezygnacji z jakiejkolwiek aktywności zawodowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Takie czynności, jak przygotowanie obiadu, zrobienie zakupów, czy utrzymywanie kontaktu z placówkami służby zdrowia, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego, są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności odwołującej. Są to bowiem typowe czynności związane są z codziennym funkcjonowaniem rodziny, które są wykonywane również przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu.
Ponadto, zdaniem organu, z uwagi na wieloletnią bierność zawodową wnioskodawczyni trudno dać wiarę, że to w istocie sprawowana opieka nad matką stanowi rzeczywistą jedyną przyczynę niepodejmowania przez nią zatrudnienia.
Zatem, w ocenie organu, faktu sprawowania opieki nad matką nie można uznać za powód braku jakiejkolwiek aktywności zawodowej wnioskodawczyni. Ponadto przedstawiony wymiar opieki nie wyklucza możliwości podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia (np. w niepełnym wymiarze czasu pracy – 1/4 etatu, praca dorywcza) przy odciążeniu wnioskodawczyni przez inne osoby tj. jej brata A. C.. Sprawowana opieka nad matką, z uwagi na rozmiar, zakres i częstotliwość wykonywania koniecznych czynności, nie spełnia wymogów opieki, o jakiej jest mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Brak jest zatem bezpośredniego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia przez wnioskodawczynię, a sprawowaniem opieki.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. C. zarzucając tej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że sprawowana stała opieka nie musi być opieką całodobową. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że ma to być ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, abstrahując od kwestii, że w sprawowaniu opieki, o której mowa w tym przepisie chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615), dalej zwanej "ustawą", "ustawą z 28 listopada 2003 r." lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Zgodnie z powołanym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Przy tym opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy zasadnicze znaczenie ma zatem faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i, pozostające z tą opieką w związku przyczynowo – skutkowym, rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji niezbędne jest przeprowadzenie przez organ rozpoznający wniosek o przyznanie tego rodzaju świadczenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie kompleksowa analiza ustalonych w ten sposób okoliczności przy jednoczesnym uwzględnieniu indywidualnej sytuacji życiowej wnioskodawcy oraz osoby wymagającej opieki.
W niniejszej sprawie organ uznał, że choć podstawą do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia nie może być wskazywany przez organ pierwszej instancji moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (matki skarżącej), to taką przeszkodę stanowi brak bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną opieką. Kolegium oceniło bowiem, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie wykracza poza typowe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (przygotowanie obiadu, zrobienie zakupów, utrzymywanie kontaktu z placówkami służby zdrowia), które nie mogą być uznane za wymagające całodobowej dyspozycyjności. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że niektóre czynności matka skarżącej jest w stanie wykonać samodzielnie, np. spożywanie posiłków, picie napojów, a wizyty lekarza odbywają się raz na pół roku.
W konsekwencji, w ocenie Kolegium, wykazany rozmiar i charakter opieki nie jest tego rodzaju aby zmuszał skarżącą do definitywnej rezygnacji z jakiejkolwiek aktywności zawodowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy (½ etatu, praca dorywcza), tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, brat skarżącej A.C. może również wykonywać część obowiązków związanych z opieką. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na wieloletnią bierność zawodową skarżącej trudno dać wiarę, że opieka nad niepełnosprawną matka jest wyłącznym powodem niepodejmowania przez nią zatrudnienia.
Po analizie akt sprawy Sąd uznał, że dokonując powyższej oceny organy nie wyjaśniły i nie rozpatrzyły należycie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawierają definicji sprawowania opieki. Jednakże z art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że musi to być opieka stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" potwierdzają, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, Lex nr 2240790). Nie oznacza to jednak, jak zasadnie podnosi skarżąca, że warunek "stałej" i "ciągłej" opieki należy rozumieć jako wykonywanie opieki "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę. Ma to być bowiem stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad osobą niepełnosprawną, której zakres wyznaczony jest stopniem niepełnosprawności tej osoby, a więc koniecznością wykonywania takich czynności, które warunkują jej egzystowanie w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 482/20 oraz wyrok WSA w Krakowie z 29 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 640/21).
Stała opieka winna być zatem rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego. Należy przez to rozumieć także sytuację, w której - oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych - opiekun wykazuje realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Innymi słowy, art. 17 ust. 1 ustawy nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 598/21). Ponadto, w wyroku z 29 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 1854/19, Lex nr 3300984) Naczelny Sąd Administracyjny słusznie wyjaśnił, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem.
Tym samym, jeżeli osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki, to rozważeniu przez organy może podlegać tylko to, czy wnioskodawca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia.
W przedmiotowej sprawie nie budzi sporu, że K. C. (ur. [...] czerwca 1946 r.) legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS w P. nr [...] z 13 grudnia 2000 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powołanego orzeczenia wynika, że jest ona trwale całkowicie niezdolna do pracy i samodzielnej egzystencji. Ponadto, jak wynika z przeprowadzonego w dniu 25 stycznia 2022 r. wywiadu środowiskowego matka skarżącej K. C. jest niewidoma (w stopniu znacznym). Leczy się również z powodu cukrzycy typu II, migotania przedsionków, niewydolności serca III wg Nyha - II Nyha, przewlekłej choroby nerek, niedokrwistości normocytamej. Od listopada 2021 r. jej stan zdrowia uległ znacznemu pogorszeniu, jest osobą leżącą i pampersowaną, zaczęły się również problemy z pamięcią. Akta sprawy potwierdzają również, że K. C. posiada specjalne łóżko i materac antyodleżynowy. Ze znajdującego się w aktach harmonogramu czynności wykonywanych podczas opieki nad matką wynika, że wnioskodawczyni myje matkę, obcina paznokcie, kilka razy dziennie podmywa i zmienia pieluchomajtki, smaruje kremami przeciw odparzeniom i odleżynom.
Przygotowuje i podaje posiłki, podaje trzy razy dziennie leki, trzy razy dziennie wstrzykuje insulinę i mierzy poziom cukru w ciągu dnia. Codziennie przygotowuje ubrania i ubiera matkę oraz dwa razy dziennie wykonuje z nią ćwiczenia fizyczne np. rozruszanie stawów itp. Przygotowuje matkę do snu i często czuwa przy niej gdy śpi. Ponadto wykonuje także czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego: sprząta, pierze, prasuje, robi zakupy, ustala wizyty lekarskie, realizuje recepty, opłaca rachunki, załatwia sprawy urzędowe. W okresie grzewczym przynosi opał i pali w piecu. Skarżąca oświadczyła, że nie może podjąć zatrudnienia nawet na część etatu lub pracy dorywczej, gdyż praktycznie całą dobę, również w nocy, zajmuje się niepełnosprawną matką. Skarżąca podniosła również, że nie może liczyć na stałą, systematyczną pomoc w opiece nad matką także ze strony rodzeństwa. Ponadto, w dniu 8 kwietnia 2022 r. skarżąca zeznała, że w tej chwili mama ma duże problemy z poruszaniem się ze względu na stawy.
Z powyższego wynika, że w toku postępowania skarżąca wskazywała na sprawowanie opieki nad matką codziennie w taki sposób, który uniemożliwia jej wykonywanie przez nią pracy zarobkowej. Zdaniem Sądu, zakres tej opieki nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu przed organami. Organ pierwszej instancji nie kwestionował bowiem zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką. Natomiast Kolegium nie dysponowało materiałem dowodowym, który mógłby podważyć rodzaj czynności wykonywanych przez skarżącą, w tym w szczególności, że skarżąca ma możliwość podjęcia zatrudnienia szczególnie w sytuacji gdy stan zdrowia jej matki nie uległ poprawie, a wręcz przeciwnie uległ znacznemu pogorszeniu. Argumentem przemawiającym za odmową przyznania świadczenia nie może być również przekonanie organu, że brat skarżącej może w opiece nad matką uczestniczyć, gdyż pomimo swej niepełnosprawności (stopień umiarkowany) jednak pracuje.
Zdaniem Sądu, w sprawie istotne jest przede wszystkim to kto faktycznie opiekę sprawuje i w jakim zakresie, a nie kto ewentualnie mógłby się tej opieki podjąć. Sąd zwraca uwagę, że powołany na wstępie art. 17 ustawy nie zawiera warunku w postaci możliwości sprawowania opieki przez inne osoby.
Przy ocenie zakresu sprawowanej przez skarżącą opieki i niepodejmowania przez nią zatrudnienia organ powyżej opisanych okoliczności nie wyjaśnił i nie zweryfikował, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, przy ocenie możliwości podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, uszło uwadze Kolegium, że jak wskazano w decyzji organu pierwszej instancji, od czterech lat skarżąca posiada uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Sąd zwraca uwagę, że choć decyzje o przyznaniu skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego nie były przedmiotem oceny Kolegium, to jednak przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ust. 1 ustawy) są podobne (z wyjątkiem kryterium dochodowego przy ustalaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego). Obydwa świadczenia są bowiem przyznawane w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem, między innymi, o znacznym stopniem niepełnosprawności oraz w sytuacji niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnacji z tego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki.
Wobec tego konieczne było zbadanie przez organy, czy gdyby nie istniała konieczność opieki nad niepełnosprawną matką to skarżąca podjęłaby zatrudnienie i w jakim wymiarze mogłoby to nastąpić. Dodać trzeba, że w piśmie z 13 stycznia 2022 r. skarżąca wskazała, że w przypadku wydania decyzji przyznającej jej świadczenie pielęgnacyjne z z dniem jej wydania wnosi o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oznacza to, że skarżąca ma świadomość niemożności jednoczesnego pobierania obu tych świadczeń.
W tych okolicznościach stwierdzić trzeba, że organy obu instancji nie tylko nie wykazały, aby skarżąca była w stanie pogodzić zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, z koniecznością zapewnienia niepełnosprawnej matce stałej i długotrwałej opieki, ale również nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia rzeczywistych potrzeb osoby wymagającej opieki i nakładu pracy oraz czasu wymaganego dla ich zaspokojenia, a tym samym ciężaru oraz zakresu obowiązków, jaki spoczywa na skarżącej. Z powyższych względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ nie zostały wyjaśnione i właściwie ocenione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę ponownie orzekające w sprawie organy uwzględnią powyższe rozważania i wytyczne Sądu.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz.1800). Na koszty sądowe składa się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 złotych. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 powołanej ustawy.