Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 1 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1697/11

Uzasadnienie

1. I. Stan faktyczny
2. 1. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Gminy P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem [...] lipca 2000 r. przez gminę P. własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], położonej na terenie gminy P. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
3. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że wnioskiem z dnia 28 grudnia 2005 r. Burmistrz Gminy P. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Gminę P. własności nieruchomości Skarbu Państwa, obejmującej działki oznaczone nr[...], położonej we wsi T. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. wydaną na podstawie art. 13 ust. 2 i 4 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę P. własności ww. nieruchomości Skarbu Państwa, podnosząc w uzasadnieniu, iż przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunków określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Pismem z dnia 31 stycznia 2007 r. Burmistrz Gminy P. wniósł do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem wyjaśnienia rozbieżności dotyczących przeznaczenia przedmiotowych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda [...] ponownie domówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Gminę P. własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, wskazując w uzasadnieniu, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunków określonych w art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, bowiem nie była w całości ani w przeważającej części położona na obszarach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne.

3. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że nieruchomość stawała się własnością gminy, na mocy art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, gdy spełnione były łącznie dwie przesłanki - nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz była położona na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej.

Z wypisu z ewidencji gruntów na dzień [...] czerwca 2000 r. działki nr [...] oznaczone były jako zabudowane tereny rolne (Br-RV i Br-RVI).

Z informacji zawartych w aktach sprawy wynika, że na działce nr [...] znajduje się siedlisko w ruinie.

A zatem, zdaniem organu, przedmiotowa nieruchomość spełniała pierwszą wymaganą przesłankę tj. stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego.

Z wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr[...]. wynika, iż działka nr [...] na dzień 30 czerwca 2000 r. w większości położona była na terenach urządzeń usługowych rolnictwa z możliwością przekształceń funkcjonalnych na produkcyjno-usługowe (RPU/P-U) oraz w niewielkiej części na terenach rolnych (R). Natomiast działka nr [...] położona była na terenach o wiodącej funkcji zagrodowej i mieszkaniowo-usługowej (2M-U).

Zdaniem organu, w świetle powyższego wypisu przeznaczenie działki nr [...] jest niejednoznaczne, tereny oznaczone symbolem RPU/P-U, tj. tereny urządzeń usługowych w przypadku gdy stanowią zaplecze usługowe konkretnego gospodarstwa rolnego stanowią tereny o przeznaczeniu rolnym, natomiast gdy na takim gruncie świadczona jest działalność usługowa na rzecz kilku podmiotów - gospodarstw rolnych - wówczas przeznaczenie takiego gruntu jest nierolnicze.

Niejednoznaczna jest również sytuacja działki nr [...], jak wynika bowiem z ustaleń miejscowego planu, obydwie określone dla tej działki funkcje, tj. zagrodowa i mieszkaniowo-usługowa, mają znaczenie równorzędne, a zatem wg oznaczeń literowych planu grunt ten mógł być wykorzystywany dwojako. Organ wskazał również, iż symbolem M-U oznacza się tereny mieszkaniowe i usługowe.

Organ uznał, że ze względu na niejednoznaczne literowe i opisowe oznaczenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, kluczowe znaczenie przy ustalaniu przeznaczenia tych działek mają barwne oznaczenia graficzne planu. Zasady stosowania barwnych oznaczeń w graficznej części miejscowego planu znalazły odzwierciedlenie w późniejszym załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), pn.: podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego.

Organ wskazał, że oznaczenia te stosowane były wcześniej, przy opracowywaniu graficznych części planów miejscowych.

Z oznaczeń tych wynika, iż działka nr [...] obejmuje w większości tereny zabudowy usługowej, bowiem oznaczona jest na mapie kolorem czerwonym, natomiast działka nr [...], która oznaczona została kolorem ciemnobrązowym, obejmuje tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Organ stwierdził zatem, iż działki nr [...] nie spełniają warunków określonych w art. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r., bowiem są położone na terenach przeznaczonych na cele gospodarki rolnej, a zatem należy się zgodzić z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę P. własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa obejmującej działki oznaczone nr[...], położonej we wsi T., ponieważ została wydana zgodnie z przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

1. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu
2. 1. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina P.; zarzucając decyzji naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 z późn. zm.) -
3. - wniosła o jej uchylenie.
4. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
5. III. Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez gminę P. własności zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], położonej na terenie gminy P., uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej w Sądzie Rejonowym w [...].

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

3. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2011 r. był art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700 z późn. zm.), zgodnie z którym nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1 (uchylonym z dniem 12 grudnia 2007 r.), w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone.

Przepis ten, w związku z art. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 tej ustawy, oznacza, że nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego, stanowiące własność Skarbu Państwa, położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, a nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami do dnia [...] czerwca 2000 r., stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Zgodnie z art. 13 ust. 4 tej ustawy, nabycie nieruchomości o których mowa w ust. 2, stwierdza wojewoda w drodze decyzji.

4. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, obowiązujący w dniu 30 czerwca 2000 r. miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 1993 r. określał przeznaczenie działek [...] położonych we wsi T. następująco: (1) działka nr [...] przeznaczona była pod tereny "o wiodącej funkcji zagrodowej i mieszkaniowo-usługowej" o symbolu 2MU, (2) działka nr [...] przeznaczona była pod tereny urządzeń usługowych rolnictwa z możliwością przekształceń funkcjonalnych na produkcyjno-usługowe o symbolu 4RPU/P-U (83%) oraz pod tereny produkcji rolnej o symbolu R (17%).

Z powyższego wynika, że działka nr [...] mogła być wykorzystywana zarówno na cele zagrodowe jak i mieszkaniowo-usługowe, natomiast działka nr [...] mogła być wykorzystywana na cele urządzeń usługowych rolnictwa z możliwością przekształceń funkcjonalnych na produkcyjno-usługowe oraz pod tereny produkcji rolnej.

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przeznaczenie działki nr [...] jak również działki nr [...] jest niejednoznaczne, bowiem sformułowania zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego są jednoznaczne, i umożliwiają w określonych ramach, dokonanie wyboru celu wykorzystania działki, z możliwością dokonania określonych przekształceń funkcjonalnych.

5. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że ze względu na niejednoznaczne literowe i opisowe oznaczenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, kluczowe znaczenie przy ustalaniu przeznaczenia tych działek mają barwne oznaczenia graficzne planu, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Rację należy przyznać stronie skarżącej, która zarzuciła, że uregulowania zawarte w tym akcie prawnym, a dotyczące barwnych oznaczeń graficznych literowych, nie mogą stanowić podstawy oceny przeznaczenia nieruchomości położonej w miejscowości T., w planie zatwierdzonym przez Radę Miejską w P. uchwałą z dnia [...] listopada 1993 r.

Zarzut ten jest słuszny, bowiem nie można do analizy planu zagospodarowania przestrzennego z 1993 r. na dzień 30 czerwca 2000 r. stosować regulacji prawnych nie istniejących wówczas, które zostały wprowadzone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Należy w tym miejscu wyraźnie stwierdzić, iż analizę planu zagospodarowania przestrzennego należało przeprowadzić w oparciu o przepisy prawne ówcześnie obowiązujące.

6. Zdaniem Sądu przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa, a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa.

Z uwagi na powyższe, badanie ewentualnych naruszeń prawa materialnego byłoby przedwczesne.

1. 7. Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe.
2. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.