Uzasadnienie
Minister Skarbu Państwa postanowieniem z [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2015 r., nr [...] o odmowie wznowienia z wniosku J. J. postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] m.in. prawa własności nieruchomości położonej w [...].
Powyższe postanowienie wydane zostało przy następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy.
Położona w obrębie [...] - z której decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...], wydaną w przedmiocie aktualizacji danych w ewidencyjnych gruntów, wyodrębniono geodezyjnie działki nr [....] - na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co wynika zarówno z treści przywołanej na wstępie księgi wieczystej jak i danych zawartych w operacie ewidencji gruntów. Wyodrębniona działka nr [...] (mająca charakter drogi publicznej pierwotnie wojewódzkiej, a od 1 stycznia 1999 r. powiatowej) sąsiaduje z działkami nr [...].
Pismem z 19 maja 2014 r. A. J., działając jako pełnomocnik brata J. J. wystąpił o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. podnosząc m.in., że granice działki nr [...] nie były ustalone i w wyniku podziału tej działki zostało naruszone jego prawo jako właściciela działki nr [...], graniczącej z działką nr [...]. Wskazywał także, iż stan prawny działek nr [...] ustalony został decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] września 1970 r. zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi N. W obrębie działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr [...] nie zaszły żadne zdarzenia prawne skutkujące zmianami geodezyjnymi po zatwierdzeniu stanu prawnego ostateczna decyzja scaleniową. Do wniosku załączył odpis decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2013 r.
W efekcie rozpoznania tego wniosku, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., odmówił wznowienia postępowania w sprawie, gdyż w jego ocenie wnioskodawca nie udowodnił posiadania w niej interesu prawnego, kreującego jego przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.pa.
Na postanowienie to J. J. wniósł zażalenie, kwestionując stanowisko organu co do braku jego interesu prawnego w sprawie.
Postanowieniem z [...] listopada 2014 r. Minister Skarbu Państwa uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uzasadniając powyższe przede wszystkim faktem, że nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu.
Wojewoda [...] ponownie przeprowadził postępowanie i postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] m.in. prawa własności nieruchomości położonej w [...]. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów według stanu z dnia 31 grudnia 1998 r. i wypisem z dnia 9 grudnia 2013 r. oraz z wypisem z księgi wieczystej ww. nieruchomość była własnością Skarbu Państwa. W dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną stanowiąca drogę wojewódzką o nazwie N. która to stosownie do art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) stała się z dniem 1 stycznia 1998 r. drogą powiatową. W swoim wniosku o wznowienie postępowania w żaden sposób nie uprawdopodobnił swojego interesu prawnego w odniesieniu do dziali nr [...], będącej drogą powiatową.
Tym samym nie może skutecznie twierdzić, że pominięcie go jako strony w postępowaniu komunalizacyjnym stanowi przesłankę wznowieniową. Samo natomiast wszczęcie postępowań i zgłaszanie roszczeń do nieruchomości nie może być z natury rzeczy skuteczne w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.
Na postanowienie to J. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, żądając jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] i zarzucając mu naruszenie art. 149 § 2, art. 151 §1 2 zw. z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. art. 28 oraz art. 7,10,11,77 i 80 kpa. w zw. z art. 126 k.p.a. Wniósł ponadto o dopuszczenie jako dowodów szeregu dokumentów szczegółowo wymienionych w skardze.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
skarga mimo trafności jednego z zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem prowadzone było w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Instytucja ta ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją (postanowieniem), w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145, art. 145a i art. 145b k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego.
Postępowanie to może być więc wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, a z przyczyn opisanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - a na tę przesłankę powoływał się J. J., żądając wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. – może to nastąpić wyłącznie na wniosek strony (por. art. 147 k.p.a.). Przy czym – jak trafnie podniósł skarżący – w sytuacji powołania się przez określony podmiot na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy) - poza sytuacjami, gdy w sposób oczywisty już z treści wniosku wynika brak interesu prawnego tego podmiotu w sprawie - weryfikacja statusu podmiotu żądającego wznowienia postępowania jak też kwestii zaistnienie samej przesłanki winna odbyć się po wydaniu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania, a nie na etapie wstępnym weryfikacji formalnej złożonego podania.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ wojewódzki, a w ślad za nim Minister Skarbu Państwa weryfikacji statusu J. J. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Wojewody [...] dokonywali w pierwszej fazie i w konsekwencji - wobec negatywnego wyniku tej weryfikacji – podjęli postanowienia determinowane dyspozycją normy prawnej z art. 149 § 3 k.p.a., a więc o odmowie wznowienia postępowania. Podczas gdy prawidłowe, z punktu widzenia procedury administracyjnej, działanie organu wymagało wydania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania i dopiero po podjęciu tego aktu dokonywania ustaleń co do legitymacji jednostki w ramach postepowania rozpoznawczego co do przyczyn wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.).
Mając jednak na względzie, że prawidłowe są wnioski organów co do tego, iż w sprawie przejścia na rzecz Powiatu [...] prawa własności nieruchomości położonej w obrębie[...], skarżący nie ma przymiotu strony, nie zasadne byłoby, zdaniem Sądu, uchylanie li tylko z powodu ww. wad formalnoprawnych kwestionowanych postanowień. Prowadziłoby to bowiem wyłącznie do przedłużenia postępowania. Z punktu widzenia jednostki domagającej się wznowienia postępowania, konsekwencje obydwu sposobów zakończenia postępowania wywołanego jej wnioskiem byłyby tożsame. Nie dochodzi wszak w obydwu wypadkach do merytorycznego rozpoznania sprawy i weryfikacji ostatecznej decyzji.
Przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r., było stwierdzenie przejścia na podstawie art. 2 a ustawy o drogach publicznych własności drogi publicznej na rzecz Powiatu [...]. Z woli ustawodawcy jest to jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. Stronami takiego postępowania są podmioty, którym przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości, ich praw bowiem i obowiązków bezpośrednio dotyczyły skutki tej decyzji. Inne osoby, aby mógł uczestniczyć w tym postępowaniu (mieć w nim przymiot strony), a więc również mogły skutecznie żądać weryfikacji tej decyzji w trybie wznowienia postępowania, musiałby wykazać, że to im przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości.
Skarżący jako podstawę wznowienia podał art. 145 §1 pkt 4 tj. strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Ta podstawa wznowienia może zostać zgłoszona tylko przez stronę postępowania. Zgodnie z utrwalonym poglądem w orzecznictwie oraz doktrynie prawa generalnie przyjęte poglądy w tym zakresie wydają się oddawać najpełniej następujące tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98 (opubl. LEX nr 47898): Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 k.p.a.). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98 opubl.
LEX nr 47898): Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV S.A. 1132/00).
Odnosząc sformułowany pogląd do rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że na obecnym etapie postępowań (zarówno administracyjnych jak i sądowych) J. J. nie wykazał się tytułem prawnym do działki nr [...], a tym samym nie wykazał się interesem prawnym we wznowieniu postępowań o stwierdzenie nabycia własności działki nr [...]. Jest on bowiem jedynie właścicielem sąsiadującej ze skomunalizowaną działką nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...]. Właścicielem nieruchomości, z której wyodrębniona została działka nr [...] był natomiast w ww. dacie Skarb Państw - co wynika wprost z treści prowadzonej dla niej księgi wieczystej nr [...].
To z kolei, że podejmuje on obecnie działania zmierzające do podważenia legalności aktu, który legł u podstaw ujawnienia w dziale II księdze wieczystej tytułu Skarbu Państwa do nieruchomości, z której wydzielona została działka nr [...] (tu decyzji scaleniowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] września 1970 r.), podobnie jak działania zmierzające do podważenia decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2013 r. wydanej w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów (którą dokonano geodezyjnego wyodrębnienia działki nr[...]) - co podkreślał on zarówno w swojej skardze jak też w toku prowadzonego postępowania, dla oceny jego legitymacji w niniejszej sprawie nie ma i nie może mieć jakiegokolwiek znaczenie prawnego. Podobnie nie może mieć znaczenie dla tej oceny wskazywana przez niego hipotetyczna możliwość bezprawnego przejęcia przez Skarb Państwa w bliżej niekreślonej przeszłości części gruntu przynależnej mu (a wcześniej jego poprzednikowi prawnemu) nieruchomości i włączenia jej do obszaru działki nr [...].
Z tego względu zawarte w skardze jak też w piśmie procesowym z 15 grudnia 2015 r. wnioski o przeprowadzenie z tych dokumentów dowodu uzupełniającego na okoliczność posiadania przez J. J. interesu prawnego w sprawie Sąd oddalił (vide protokół rozprawy).
Podjęcie zatem w takich uwarunkowaniach faktyczno-prawnych przez Wojewodę [...] postanowienia z [...] marca 2015 r., utrzymanego w mocy postanowieniem Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2015 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie, nie narusza przywoływanych w skardze przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie natomiast art. 149 § 3 k.p.a., wynikające z zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy podmiot żądający wznowienia postępowania powoływał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie miało w okolicznościach niniejszej sprawy na tyle istotnego znaczenia, by prowadzić to musiało do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Stanowiłoby to bowiem nic nie wnoszący do sprawy przejaw nadmiernego formalizmu sądowego.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.