Uzasadnienie
Decyzją z 4 czerwca 2020 r. nr NWXVa.7532.244.2019 Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1996 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w granicach administracyjnych Miasta [...], w obrębie ewidencyjnym [...],[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0011 ha, objętej księgą wieczystą nr [...].
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 13 kwietnia 2022 r. nr KKU 156/20 Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa) uchyliła decyzję z 4 czerwca 2020 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Pismem nadanym w placówce pocztowej 20 maja 2022 r. Wojewoda [...] (dalej też jako skarżący/wojewoda) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako ppsa) od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 kpa nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Jak wynika z art. 64c § 1 powołanej ustawy, sprzeciw wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji. Stosownie zaś do art. 64b § 1 ppsa do sprzeciwu stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej.
W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została doręczona Wojewodzie [...] 21 kwietnia 2022 r. i zawierała błędne pouczenie o prawie do wniesienia skargi w terminie 30 dni. Termin na złożenie sprzeciwu upływał 5 maja 2022 r., jednakże zgodnie z art. 112 kpa błędne pouczenie w decyzji co do prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zdecydował uznać złożoną skargę za sprzeciw od decyzji, przyjmując przy tym, że złożenie sprzeciwu w terminie wskazanym przez organ oznacza wniesienie go w terminie.
Przystępując do oceny złożonego sprzeciwu Sąd stwierdza, że podlega od odrzuceniu jako niedopuszczalny.
Skarżący wywodzi swoją legitymację do wniesienia skargi w niniejszej sprawie z art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899, dalej jako ugn). Zgodnie ze wskazanym przepisem w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Przepis powyższy stanowi wyjątek od ogólnej zasady, wyrażonej w art. 11 ust. 1 i art 23 ust. 1 pkt 8 ugn, która stanowi, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, w tym również w postępowaniach sądowych jest starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.
Stronami postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie był Skarb Państwa oraz Gmina Miejska [...], stanowiąca miasto na prawach powiatu. Wykładnia literalna art. 23 ust. 1e ugn prowadziłaby do wniosku, że zarówno w sprawie administracyjnej jak i sądowoadministracyjnej reprezentacja Skarbu Państwa należy do wojewody. Zastosowanie art. 23 ust. 1e ugn w sprawie w której organem pierwszej instancji jest wojewoda budzi jednak wątpliwości systemowe, z uwagi na łączenie funkcji organu i jednocześnie strony - reprezentanta Skarbu Państwa - przez ten sam podmiot. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że niedopuszczalne jest łączenie roli organu administracji publicznej i strony postępowania. Ustawodawca nie może bowiem wyznaczyć w konkretnym postępowaniu administracyjnym danemu organowi roli organu administracji publicznej (imperium) i jednocześnie nadać mu statusu przedstawiciela strony postępowania (dominium) (por. wyrok WSA z 23 stycznia 2019 r., I SA/Wa 2133/18, wyrok WSA z 6 lutego 2019 r., I SA/Wa 768/18, wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2019 r., I SA/Wa 752/18, wyrok WSA z 7 czerwca 2019 r., I SA/Wa 756/18, wyrok WSA z 30 września 2019 r., I SA/Wa 781/18).
Gdyby przyjąć za skargą, że legitymacja do wniesienia skargi przysługuje wojewodzie, wystąpiłaby sytuacja w której organ wydający decyzję w pierwszej instancji, na etapie postępowania sądowoadministracyjnego staje się stroną postępowania, mającą własny interes prawny. Jako że organowi powierza się właściwość do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (imperium), to za nie budzący wątpliwości uznać należy brak możliwości dochodzenia przez ten organ ochrony jego interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji organ nie ma legitymacji procesowej strony w postępowaniu i nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych ani postanowień (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, wyrok NSA z 28 maja 2009 r., I OSK 728/08, postanowienie NSA z 15 września 2016 r., II FSK 894/16, postanowienie NSA z 24 kwietnia 2018 r. I OSK 1236/16, postanowienie WSA w Warszawie z 19 września 2019 r., I SA/Wa 1029/19).
Prowadzi to do wniosku, że art. 23 ust. 1e ugn nie można wykładać w ten sposób, że wojewoda, który wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji, następnie może skutecznie zaskarżyć decyzję organu drugiej instancji do sądu, występując jako Skarb Państwa, gdyż stałoby to w sprzeczności z powołaną regułą zakazu łączenia przez ten sam podmiot funkcji organu i strony postępowania jednocześnie. Powoływany art. 23 ust. 1e bezsprzecznie ma zastosowanie w sprawach, w których jedną ze stron lub uczestnikiem postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, a jednocześnie wojewoda nie jest organem wydającym władcze merytoryczne rozstrzygnięcie administracyjne w tej sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 grudnia 2017 r., I SA/Wa 1001/17, wyrok WSA w Warszawie z 18 stycznia 2019 r., I SA/Wa 739/18, postanowienie NSA z 14 stycznia 2021 r., II OSK 3381/19).
Relacja art. 11 ust. 1 ugn i art. 23 ust. 1 pkt 8 ugn do art. 23 ust. 1e tej ustawy jest relacją reguły do wyjątku. Zatem zgodnie z dyrektywą wykładni językowej: exceptiones non sunt extendendae przepis szczególny względem reguły należy stosować jedynie wówczas, gdy wyjątek od reguły jest niewątpliwy. Wobec przedstawionych powyżej zastrzeżeń systemowych uznać należało, że przepis art. 23 ust. 1e ugn nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, ponieważ ten sam organ nie może jednocześnie występować w roli organu orzekającego w danej sprawie w pierwszej instancji (sfera imperium) i jednocześnie podmiotu reprezentującego jedną ze stron postępowania w postępowaniu odwoławczym i sądowoadministracyjnym (sfera dominium).
Z tych względów sprzeciw Wojewody Śląskiego podlega odrzuceniu jako niedopuszczalny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 ppsa i dlatego orzeczono jak w pkt 1 postanowienia. Zwrot wpisu w pkt 2 postanowienia nastąpił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa.