Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. S. i J. N. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego – uchyliło zaskarżoną decyzję w części poprzez uchylenie pkt od 3 do 12, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Prezydent m. W po rozpatrzeniu wniosków M. S. z dnia 2 października 1957 r. i z dnia 1 sierpnia 1985 r. o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ustanowił prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w. W. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] na rzecz E. S. w udziale 2/3 części oraz J. N. w udziale 1/3 części, oraz ustalił opłatę roczną z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w wysokości [...] zł, udzielając jednocześnie 80% bonifikaty w odniesieniu do udziału E. S. oraz udziału 1/6 części gruntu przypadającego J. N., w odniesieniu do którego wnioskodawczyni jest następcą prawnym dawnego wspówłaściciela nieruchomości.
Ponadto w pkt od 3 do 12 Prezydent W. stwierdził, że:
Nieruchomość opisana w punkcie 1 sentencji decyzji, jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. W powyższym planie miejscowym, przedmiotowy grunt znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem C13 MW/MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i/lub jednorodzinną. Przedmiotowy teren znajduje się w strefie konserwatorskiej L (ochrony liniowych parametrów układu urbanistycznego) oraz C (ochrony wybranych parametrów układu urbanistycznego, w tym krajobrazu, gabarytów).
Aktualizacji wysokości opłat rocznych dokonuje się na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.).
W przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich przez współużytkowników wieczystych, o których mowa w punkcie 1 sentencji decyzji, opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nabywcy uiszczają na zasadach ogólnych, określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.). Nie dotyczy to nabywania prawa użytkowania wieczystego gruntu w drodze dziedziczenia oraz jego nabycia przez osobę bliską w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami (§ 8 w/w uchwały,nr[...]).
Decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, o oddanie jej w użytkowanie wieczyste gruntu opisanego w punkcie 1 sentencji decyzji. W umowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu zostanie ustanowiona służebność gruntowa na działce ewidencyjnej nr [...], polegająca na prawie dojścia i dojazdu od ulicy [...], istniejącym wjazdem, na rzecz każdoczesnych właścicieli/użytkowników wieczystych gruntu położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...]. Użytkownicy wieczyści w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste złożą oświadczenie, że w przypadku ziszczenia się warunku polegającego na wydaniu przez właściwy organ decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej w pkt. 1 sentencji decyzji we własność oraz nastąpienia tego przekształcenia, obciążają nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], służebnością gruntową opisaną powyżej.
- 7. Niestawienie się nabywców bez usprawiedliwienia w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej.
- 8. Użytkownicy wieczyści obowiązani są korzystać z nieruchomości w sposób zgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Umowa oddania ww. gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem terminu, na jaki została zawarta, jeżeli współużytkownicy wieczyści nie przestrzegają warunku określonego w punkcie 8 decyzji oraz w przypadku korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem lub naruszenia postanowień umowy.
W razie wygaśnięcia użytkowania wieczystego na skutek upływu okresu ustalonego w umowie albo na skutek rozwiązania umowy przed upływem tego okresu, współużytkownikom wieczystym przysługuje wynagrodzenie za wzniesione przez nich lub nabyte na własność budynki i inne urządzenia. Wynagrodzenie powinno być równe wartości tych budynków i urządzeń określonej na dzień wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Za budynki i inne urządzenia wzniesione wbrew postanowieniom umowy wynagrodzenie nie przysługuje.
Niniejsza decyzja nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jej wydania. Ewentualne roszczenia przysługujące osobom trzecim z tytułu nakładów poczynionych na nieruchomości, winny być dochodzona na drodze cywilnoprawnej.
Prawa i obowiązki współużytkowników wieczystych nie wymienione w niniejszej decyzji, regulują przepisy ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami i kodeksu cywilnego.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezydent wskazał przepisy art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – dalej jako ugn). Organ ustalił, że nieruchomość była zabudowana budynkiem wybudowanym w 1937 r., w którym liczba izb nie przekraczała 20.
Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożyła E. S. i J. N. Skarżące zarzuciły, że organ nieprecyzyjnie określił zakres służebności gruntowej, którą ma być obciążona przedmiotowa nieruchomość. Ponadto wskazały, że złożyły odwołanie od decyzji nr [...] dotyczącej innej części dawnej nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. S. i J. N. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. – uchyliło zaskarżoną decyzję w części poprzez uchylenie pkt od 3 do 12, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w ocenie Kolegium odwołanie jest zasadne w zakresie, w jakim odnosi się do pkt 3-12 zaskarżonej decyzji.
Co do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 i 2 Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu I instancji. W tym zakresie decyzja w ocenie Kolegium jest zgodna z wnioskiem skarżących, za niezrozumiałe uznało ono zatem domaganie się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego wątpliwości może natomiast budzić charakter tej części decyzji, która następuje po słowach "oraz stwierdzam, że" a przed uzasadnieniem (pkt 3-15 decyzji). Powołując się na art. 107 § 1 kpa Kolegium wskazało, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.
Z przepisu tego nie wynika kompetencja organu do uwzględniania w decyzji "stwierdzeń". Organ wskazał, że stosownie do art. 107 § 2 kpa przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja – jednak organ I instancji żadnych przepisów szczególnych w tym zakresie nie wskazał. W konsekwencji według SKO, owe "stwierdzenia" mogą stanowić albo rozstrzygnięcie albo uzasadnienie. Skoro jednak organ wyraźnie wyodrębnił część decyzji stanowiącą uzasadnienie, to zdaniem Kolegium, należy przyjąć, że część poprzedzająca uzasadnienie stanowi rozstrzygnięcie. To z kolei oznacza, że organ I instancji także w tej części rozstrzygnął sprawę indywidualną, tj. rozstrzygnął o prawach lub obowiązkach stron postępowania.
Następnie Kolegium stwierdziło, iż przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron przyszłej umowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Wyjaśnił, że są to zagadnienia cywilnoprawne, które nie mogą być przedmiotem decyzji administracyjnej. W części od punktu 3 do 12 zdaniem SKO decyzja została zatem wydana bez podstawy prawnej i podlega uchyleniu, gdyż organ I instancji nie wskazał jakiegokolwiek przepisu prawa upoważniającego do regulowania w drodze decyzji kwestii związanych z treścią umowy, przesłankami jej rozwiązania etc.
Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły E. S. i J. N. wnosząc o jej uchylenie w całości z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie przez organ II instancji niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz w konsekwencji nie zebrania oraz nie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy;
W uzasadnieniu skargi wskazano, iż niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i obliguje sąd administracyjny do uchylenia decyzji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Badając sprawę w ramach art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego a jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd podziela argumentację przytoczoną przez organ oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Nieruchomość objęta postępowaniem z dniem [...] listopada 1945 roku tj. z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 dalej jako dekret) przeszła na własność gminy m. W., w 1950 roku z chwilą likwidacji gmin na własność Skarbu Państwa a z dniem 27 maja 1990 roku została skomunalizowana. Obecnie zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002r., Nr 41, poz. 361 - z późn. zm.) przedmiotowy grunt stanowi własność W. Trzeba podkreślić, że stan faktyczny jak i stan prawny kontrolowanej sprawy jest bezsporny. Wbrew procesowym zarzutom skargi organ ustalił i opisał wszystkie wynikające z art. 214 ust. 1, 2 i 3 ugn okoliczności. W zakresie podniesionym w skardze nie sposób zatem zarzucić organowi, że nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy (a wynikających z przepisów) okoliczności bądź też, że materiał dowodowy sprawy jest niekompletny, zwłaszcza że skarga została sformułowana bardzo ogólnikowo.
Należy przy tym zauważyć, że stanowisko Kolegium w punkcie 1 i 2 zaskarżonej decyzji jest zgodne z wnioskiem skarżących, w związku z tym niezrozumiałe jest zdaniem Sądu, domaganie się jej uchylenia w tej części.
Za prawidłowe należy również uznać stanowisko Kolegium, iż przepis art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia do rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron przyszłej umowy ustanowienia użytkowania wieczystego. Są to bowiem zagadnienia cywilnoprawne, które nie mogą być przedmiotem decyzji administracyjnej. Powyższe stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyroku z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2045/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie przepisów ww. dekretu z 1945r. czy w trybie art. 241 ugn przebiega dwustopniowo. Najpierw w toku postępowania administracyjnego organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, i w przypadku ich spełnienia wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonych w decyzji osób i określeniu należnej z tego tytułu stawki czynszu symbolicznego.
Natomiast następny etap prowadzony jest już na gruncie cywilnoprawnym i kończy się on zawarciem stosownej umowy pomiędzy gminą a osobą uprawnioną z decyzji w formie aktu notarialnego. Przepisy ugn nie zawierają przy tym jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych z samą umową czy ze zwrotem nakładów.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.