Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku H. "S." Sp. z o. o. z siedzibą w W., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie dopuszczenia H. [...] "S." Sp. z o. o. jako strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul.[...], oznaczonej nr hip.[...].
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Pismem z dnia 23 grudnia 2010 r. H. S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o dopuszczenie do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., w części orzekającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. nr hip.[...].
Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 61a § 1 Kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w zakresie dopuszczenia H. "S." Sp. z o. o. z siedzibą w W. jako strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r.
Od powyższego postanowienia H. S. Sp. z o. o. z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Spółka wydanemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 28 Kpa poprzez błędne przyjęcie, iż wnioskodawca nie jest stroną postępowania nieważnościowego, art. 9 Kpa poprzez odniesienie się jedynie do części twierdzeń wnioskodawcy oraz art. 7 Kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Wobec tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu W. nr [...] orzekającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul.[...], ozn. nr hip.[...], organ w pierwszej kolejności ma obowiązek ustalenia, czy zgłoszone żądanie czyni zadość wymaganiom określonym w przepisach prawa. Jak wykazała skarżąca Spółka jest ona beneficjentem w/w decyzji bowiem orzeczenie to zostało wydane na rzecz Przedsiębiorstwa "S.", które następnie zostało, na mocy przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.) przekształcone w H. "S." Sp. z o. o. z siedzibą w W. (odpis aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1990 r., Rep. [...]).
Jednakże prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości skarżąca Spółka zbyła w 2004 r. V. i A. J. W zaistniałej sytuacji Kolegium uznało, iż stroną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu W. nr [...] są nabywcy prawa użytkowania wieczystego, nie zaś Spółka, która prawo to zbyła.
Organ odwoławczy stwierdził, że rozpoznając wniosek Spółki o dopuszczenie do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. uznał, iż żądanie to należy rozpatrzeć w trybie art. 61a Kpa.
Skoro skarżąca Spółka nie jest stroną postępowania, przy tym nie wykazała ona swojego interesu prawnego do uznania jej za stronę, Kolegium postanowiło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dopuszczenia H. "S." Sp. z o. o. z siedzibą w W. jako strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Związku W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r.
Kolegium wskazało, że celem regulacji przewidzianej w art. 61a Kpa jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy, co do istoty, poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W ten sposób też oddzielony został etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (żądania).
Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] H. "S." Sp. z o. o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:1) art. 28 Kpa w zw. z art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 61a § 1 Kpa poprzez niewłaściwe ustalenie, że Spółka będąca stroną postępowania zwykłego, dotyczącego stwierdzenia nabycia przez Spółkę użytkowania wieczystego z mocy prawa, nie jest stroną postępowania nieważnościowego w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji poprzez błędne przyjęcie, że Spółka nie jest stroną postępowania nieważnościowego;
- 2) art. 9 Kpa poprzez odniesienie się jedynie do części twierdzeń Spółki, a w szczególności poprzez: a) nieodniesienie się w postanowieniu z [...] maja 2011 r. do twierdzeń zawartych w pismach Spółki z dnia 23 grudnia 2010 r. oraz z dnia 4 marca 2011 r., tj. do twierdzeń, iż interes prawny Spółki wynika z faktu, iż w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji powstanie potrzeba stosownych rozliczeń z właścicielem gruntu za okres poprzedzający zbycie nieruchomości na rzecz obecnych użytkowników wieczystych, jak również roszczenie wobec W. o zwrot nienależnie zapłaconych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego, jak również kwot uiszczonych za znajdujący się na nieruchomości budynek, b) nieodniesienie się w postanowieniu z [...] czerwca 2011 r. do twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] czerwca 2011 r., w szczególności nieodniesienie się do żadnego z zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ani do żadnego z podniesionych argumentów przemawiających za uznaniem Spółki za stronę postępowania nieważnościowego, m.in. argumentów o niezależności interesu Spółki od interesu obecnych użytkowników wieczystych oraz argumentu, iż interes Spółki wynika z art. 405 oraz art. 410 § 2 Kodeksu cywilnego;
- 3) art. 7 Kpa poprzez niedostateczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, tj. niezbadaniu, czy twierdzenia zawarte w pismach Spółki (wymienione w zarzucie 2. niniejszej skargi) są uzasadnione, a poprzestaniu na fragmentarycznym zanalizowaniu stanu prawnego w sprawie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze Spółka wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z [...] maja 2011 r.;
- 2) uwzględnienie niniejszej skargi przez SKO w W. w całości w trybie tzw. autokontroli;
- 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione.
Z istoty kontroli sądowoadministracyjnej, która obejmuje ocenę legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wynika, że obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ocena z urzędu, czy zaskarżony oraz akt go poprzedzający wydany w administracyjnym toku instancji nie są obciążone którąkolwiek z wad nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kpa. W przypadku stwierdzenia wystąpienia wady nieważności Sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności aktu wydanego w formie decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) –zwanej dalej Ppsa.
Sąd stwierdza, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Jak wynika z treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] podstawę prawną rozstrzygnięcia wniosku H. "S." Sp. z o. o. z dnia [...] grudnia 2010 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu toczącym się w sprawie o częściowe stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Zarządu W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. stanowił przepis art. 61a § 1 Kpa.
Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kpa (żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Sąd zauważa, że przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18 ze zm.) i stosuje się go do wszystkich toczących się spraw administracyjnych od dnia 11 kwietnia 2011 r. (art. 3 i 4 ustawy zmieniającej). Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 2987) wynika, że celem wprowadzenia tego przepisu było umieszczenie w Kpa, obok postępowania właściwego toczącego się co do istoty sprawy, postępowania wstępnego, gdzie organ winien rozstrzygnąć w formie zaskarżalnego postanowienia o wszczęciu lub o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek złożony przez określony podmiot, z punktu widzenia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych.
Tymczasem w niniejszej sprawie organ nadzoru rozstrzygnął na podstawie przepisu art. 61a § 1 Kpa nie wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego (takiego postępowania Spółka nie inicjowała - oświadczenie pełnomocnika skarżącej złożone do protokołu rozprawy), ale wniosek skarżącej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, które toczyło się pod nr[...]. W osnowie rozstrzygnięcia organ nie orzekał zaś o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego, lecz o odmowie wszczęcia postępowania w zakresie dopuszczenia wnioskodawcy jako strony do postępowania nadzorczego.
W tej sytuacji należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało postanowienie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] wbrew jasnemu w swej treści przepisowi art. 61a § 1 Kpa. Takie działanie organu nadzoru świadczy o tym, że wskazane wyżej postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 61a § 1 Kpa, a zatem tkwi w nim wada nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, co uzasadnia stwierdzenie jego nieważności, ze względu na brak przeszkód, o których mowa w art. 156 § 2 Kpa. Wobec tego, że w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie obciążone wadą nieważności, dlatego też i to postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, co obligowało Sąd do stwierdzenia jego nieważności.
Zdaniem Sądu, przepis art. 61a § 1 Kpa stosuje się do rozstrzygania wniosków wszczynających postępowanie w sprawie indywidualnej, a nie do złożonych w toku toczącego się postępowania wniosków o charakterze wpadkowym (takim jest wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony). Na podstawie przepisu art. 61a § 1 Kpa nie można orzekać w przedmiocie wszczęcia postępowania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, ponieważ wniosek ten nie może uruchomić "postępowania w postępowaniu". Skutecznie wszczęte postępowanie administracyjne jest jedno i toczy się w danej sprawie, a wnioski o charakterze wpadkowym są rozstrzygane w jego toku.
Sąd zauważa, że w ogólnym postępowaniu administracyjnym przewidziano jedynie możliwość rozstrzygania w formie postanowienia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony organizacji społecznej (art. 31 § 2 Kpa). W przepisach Kpa brak podstawy prawnej do orzekania o dopuszczeniu podmiotu nie będącego organizacją społeczną do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1523/09). W sytuacji, gdy w toku prowadzonego postępowania udziału w nim domaga się podmiot nie będący organizacją społeczną, który w ocenie organu nie ma legitymacji do bycia stroną w postępowaniu, wówczas organ pomija ten podmiot w toku postępowania i nie czyni go adresatem wydanej decyzji. Podmiot nie będący organizacją społeczną który uważa, że bez własnej winy został pominięty w postępowaniu toczącym się z udziałem innych osób ma zagwarantowaną ochronę prawną - może domagać się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.
Wobec tego, że przyczyną wycofania z obrotu prawnego kwestionowanych w skardze postanowień SKO w W. była wada nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, to Sąd nie oceniał legalności tych aktów w pozostałym zakresie, w szczególności co do prawidłowości zajętego przez organ merytorycznego stanowiska.
Biorąc to pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 225 i art. 205 § 2 Ppsa w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).