Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku K. W. i S. H., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lipca 1957 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1957 r. nr [...] w części dotyczącej parcel nr [...] i nr [...].
Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z [...] lutego 1957 r., nr [...], orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w gm. kat. [...], zapisanych w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] obj. Iwh [...], l.kat. [...] o pow. [...] m2 oraz Iwh [...], l.kat. [...] o pow. [...] m2, stanowiących własność spadkobierców S. F. Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], decyzją z [...] lipca 1957 r., nr [...], utrzymała w mocy ww. orzeczenie z [...] lutego 1957 r.
K. W. i S. H. pismem z [...] października 2010 r. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] lipca 1957 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia z [...] lutego 1957 r.
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1957 r. oraz orzeczenia z [...] lutego 1957 r., w części dotyczącej parcel nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że stroną postępowania nadzorczego jest m.in. A. C. – spadkobierczyni poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju wniosła K. W., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 156 § 1 pkt 2) i art. 158 § 1 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1957 r. oraz decyzji z [...] lipca 1957 r., mimo wydania przedmiotowych decyzji z rażącym naruszeniem m.in. art. 1, art. 4, art. 5 oraz art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. Dz.U.4.31),
- 2) art. 21 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezasadnym przyjęciem o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy na dzień wydania decyzji wywłaszczających odpadły powody stanowiące podstawę do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, wobec czego organy powinny były wydać decyzje odmawiające wywłaszczenia,
- 3) art. 1, art. 4, art. 5 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzje wywłaszczające nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy na dzień wydawania decyzji nie była spełniona przesłanka niezbędności nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych,
- 4) art. 21 ust. 2 pkt.
- 3) dekretu z 26 kwietnia 1949 r. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące niezasadnym przyjęciem o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy decyzja z [...] lutego 1957 r. nie zawiera uzasadnienia przyjęcia lub odrzucenia wniosków lub sprzeciwów wniesionych przez strony,
- 5) art. 44, 49, 50 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się brakiem uznania naruszenia ww. przepisów postępowania podczas wydania decyzji wywłaszczeniowych,
- 5) art. 19 ust. 2 dekretu poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że decyzje wywłaszczające nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nieruchomości, które stanowiły część gospodarstwa rolnego zostały zajęte jeszcze przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowych i dostarczeniem nieruchomości zamiennej wbrew zapisom ww. przepisu,
- 6) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nienależyte prowadzenie postępowania wyjaśniającego przejawiające się m.in. w braku ustalenia czy cel wywłaszczenia na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowych spełniał przesłankę realizacji planów gospodarczych oraz w braku rozpoznania wszystkich zarzutów wskazanych we wniosku,
- 7) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez:
- a) niedokonanie ustaleń faktycznych w zakresie spełnienia przesłanki niezbędności wywłaszczenia nieruchomości na potrzeby realizacji narodowych planów gospodarczych, w tym w szczególności ustalenia w jakim konkretnie planie gospodarczym była zawarta przedmiotowa inwestycja polegającą na rozszerzeniu terenu tartaku w [...],
- b) wadliwe dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie spełnienia przesłania niezbędności wywłaszczenia,
- c) wadliwe dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie podstaw do wydania decyzji wywłaszczeniowej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że uczestnik postępowania A.C. zmarła dnia [...] lipca 2017 r. Następcą prawnym zmarłej A. C. zgodnie z aktem poświadczania dziedziczenia jest S. C. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podniósł ponadto, że pełnomocnik stron przez ponad dwa lata nie poinformował organu nadzoru o zgonie swojego mocodawcy A.C. W związku z powyższym organ nadzoru nie posiadał wiedzy o zgonie strony przedmiotowego postępowania. Zaskarżona decyzja została doręczona m.in. A. C. (tj. jednemu z dwóch spadkobierców zmarłej A.C.). Tym samym zdaniem organu nie doszło do skierowania decyzji do zmarłego z pominięciem jego spadkobierców, a dopiero zaś zajście obydwu ww. okoliczności może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada, czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, opisanymi w art. 156 § 1 k.p.a., prowadzącymi do jego nieważności.
Kierując się powyższą regułą Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju obciążona jest wadą nieważności. Skarga jest więc zasadna, lecz z innych przyczyn niż w niej podniesione.
W niniejszej sprawie Minister Inwestycji I Rozwoju zaskarżoną decyzją odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1957 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia z [...] lutego 1957 r. nr [...] o wywłaszczeniu wymienionych na wstępie nieruchomości.
Do skargi dołączono aktu zgonu nr [...] A. C., która jako spadkobierczyni poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości była stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. A. C. zmarła [...] lipca 2017 r, co oznacza, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało skierowane do osoby, która nie mogła mieć w tym postępowaniu statusu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera przepisów, które wprost regulowałaby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej, jednak zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, podzielany w pełni przez skład orzekający w sprawie, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wiąże się ono z okolicznością ustania zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą jego śmierci (por. wyrok NSA z 8 października 2015 r., I OSK 29/14; z 30 listopada 2016 r., I OSK 132/15; z 27 czerwca 2017 r., I OSK 2309/15; z 26 października 2018 r., I OSK 238/17; z 19 września 2019 r., I OSK 92/19; z 21 listopada 2019 r., I OSK 729/18). W stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia.
Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W postępowaniu administracyjnym musi bowiem istnieć, nie tylko organ administracyjny, mający zdolność prawną do jego prowadzenia, ale również strona (strony), o prawach której organ ów orzeka w danym postępowaniu. Zdolność bycia stroną postępowania administracyjnego wiązać zaś należy (poza posiadaniem przez jednostkę interesu prawnego w sprawie) z przynależną jej zdolnością prawną. Tą z kolei, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od chwili urodzenia (art. 8 k.c.). Kończy się ona natomiast z chwilą śmierci.
W konsekwencji także, przysługujący osobie fizycznej status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., z chwilą jej śmierci wygasa. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony, prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2008 r., I OSK 1959/06, z 22 stycznia 2014 r., I OSK 708/12).
Nie ulega zatem wątpliwości, że strona postępowania administracyjnego A. C. jako osoba nieżyjąca (a więc niemająca zdolności prawnej), nie mogła być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a przez to w stosunku do niej nie można było prowadzić postępowania, ani skierować wydanych w nim rozstrzygnięć. Skoro zaś do takiej sytuacji doszło, to należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja obarczone jest od jej wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem jego nieważności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Mając zaś na względzie, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż z uwagi na stwierdzoną wadę nieważności, byłoby to przedwczesne.
Nie można się przy tym zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym przez organ w odpowiedzi na skargę, iż wobec doręczenia A. C. (córce zmarłej A.C.)| zaskarżonej decyzji nie doszło do skierowania decyzji do zmarłej z pominięciem jej spadkobierców, a dopiero zaś zajście obydwu ww. okoliczności może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazać należy, że zgodnie z dołączonym do skargi aktem poświadczenia dziedziczenia z [...] września 2017 r., rep A nr [...], spadek po zmarłej A. C. nabył w całości jej mąż S. C.i. A. C. nie jest więc następcą prawnym (spadkobiercą) zmarłej, zaś S. C. nie był stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i ustali aktualny krąg stron postępowania, którym zapewni udział w postępowaniu i do których skieruje podjęte w sprawie rozstrzygnięcia.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a orzekł jak sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania.