Uzasadnienie
Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...], uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2018 r., nr [...], o zwrocie nieruchomości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Umową sprzedaży z [...] czerwca 1973 r., Rep. [...], Skarb Państwa nabył od W. i J. małż. [...] nieruchomość położoną w [...], w ówczesnej dzielnicy [...], przy ul. [...], o powierzchni [...] ha pochodzącą z tabeli likwidacyjnej wsi [...] nr [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] na terenie położonym w [...], w obrębie ulic [...],[...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z [...] listopada 1971 r. nr [...].
Z wnioskami o zwrot powyższej nieruchomości wystąpili następcy prawni W. i J. małż. [...] (w dniu [...] lutego 1991 r. R. N., w dniu [...] lutego 2002 r. K. R., A. R. i B. N., w dniu [...] września 2007 r. A. O., w dniu [...] grudnia 2016 r. R. N. i K. N., w dniu [...] lutego 2018 r. A. R. i B. N., reprezentowane przez R. G.).
Decyzją z [...] stycznia 2010 r., nr [...], Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...] - dawna [...], oznaczonej jako części działki ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...].
Decyzją z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję Starosty w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z [...] czerwca 2011 r., nr [...], Starosta [...] w pkt 1 orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] - dawna [...], oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz w pkt 2 o nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha.
Decyzją z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał powyższą decyzję Starosty w mocy.
Wyrokiem z 14 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1873/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2011 r., obie w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dawna [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...].
Decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha.
Decyzją z [...] listopada 2013 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał powyższą decyzję Starosty w mocy.
Wyrokiem z 12 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 122/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r.
Wyrokiem z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok z 12 stycznia 2015 r., decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r.
Decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...], Starosta [...] orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiącej własność [...], położonej w [...] przy ul. [...] - dawna ul [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent [...].
Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła B. N., reprezentowana przez adwokata, zarzucając tej decyzji naruszenie:
- 1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15, stwierdzającym że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy Wojewoda nie dostrzegł, że organ pierwszej instancji przeprowadził czynności w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego (opinia z [...] lipca 2017 r. oraz oględziny nieruchomości z [...] kwietnia 2017 r.) o nowe ustalenia faktyczne, które to ustalenia nie były przedmiotem wcześniejszych rozważań przez NSA z powołanym wyroku. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji mógł, z uwagi na zmianę w sprawie ustaleń faktycznych, odstąpić od stanowiska przedstawionego przez NSA w powyższym wyroku, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych;
- 2) art. 153 p.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na stanowisku wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1186/15, stwierdzającym że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy Wojewoda nie dostrzegł, że w przedmiotowej sprawie wypowiadał się także WSA w Warszawie, który w prawomocnym wyroku z 14 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1873/11, przyjął, że "ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze powyższe, uzupełni materiał dowodowy o dokumenty archiwalne jednoznacznie precyzujące cel wywłaszczenia w odniesieniu do przedmiotowej działki, które uda się uzyskać, a po uzupełnieniu materiału dowodowego na podstawie całości zgromadzonych akt sprawy jednoznacznie sprecyzuje cel, na jaki w ramach inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego miał być przeznaczony sporny grunt, a następnie rozpozna wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości". Zdaniem skarżącej, na podstawie art. 153 p.p.s.a. stanowiskiem przedstawionym w tym orzeczeniu związany był także NSA wydając wyrok z 20 stycznia 2016 r. Pomimo tego w uzasadnieniu powołanego wyroku przyjął stanowisko odmienne od stanowiska WSA w Warszawie.
Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.
Pismem procesowym z 1 lutego 2021 r. uczestnik postępowania Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] wniósł o oddalenie skargi.
Pismem procesowym z 3 lutego 2021 r. uczestnik postępowania Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Pismem procesowym z 2 lutego 2021 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że w dniu [...] października 2019 r. zmarł uczestnik postępowania R. N., a spadek po zmarłym nabył w całości jego syn K. N. Do pisma załączono poświadczony za zgodność z oryginałem odpis skrócony aktu zgonu R. N. z [...] października 2019 r., akt poświadczenia dziedziczenia z [...] grudnia 2019 r., Rep. [...], oraz odpis skrócony aktu urodzenia K. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga - choć nie z powodów w niej podniesionych - jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.
Podkreślić trzeba, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej zwanej "k.p.a."). Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego, zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia.
Z analizy akt sprawy wynika natomiast, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. została skierowana, między innymi, do R. N., który - jak wynika z nadesłanego do Sądu odpisu skróconego aktu zgonu (k. 55 akt sądowych) - zmarł w dniu [...] października 2019 r. Zaskarżona decyzja skierowana została zatem do osoby nieżyjącej.
Tym samym - w ocenie Sądu - w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2020 r. Jak już wskazano, decyzję tę skierowano do osoby nieżyjącej, która w chwili jej wydania nie miała już przymiotu strony postępowania administracyjnego, co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zauważyć co prawda trzeba, że okoliczność śmierci wskazanej strony postępowania nie była znana organowi administracji publicznej w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Skierowanie wydanej w sprawie decyzji organu drugiej instancji do nieżyjącej osoby nie było więc zawinionym działaniem organu. Nie zmienia to jednak faktu, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego. Jak wyżej wskazano wydana ona bowiem została w stosunku do osoby nieżyjącej, która w chwili jej wydania nie miała już przymiotu strony.
W ocenie sądu w składzie orzekającym, stanowi to rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności tej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podkreśla się, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej oznacza, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba będąca dotychczas stroną postępowania nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Organ powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w danym postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a.).
Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nieobciążony wadą nieważności byłoby to przedwczesne.
Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. art. 205 § 2 i art. 202 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).