Uzasadnienie
A. N. w piśmie z dnia 1 kwietnia 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 412/19, którym Sąd, po rozpoznaniu skargi A. N., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 14 grudnia 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] nr hip. [...], w części stanowiącej obecnie część działek ew. o nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz działek ew. nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...], w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Skarżący wniósł o nałożenie na Prezydenta m.st. Warszawy grzywny; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wpłynął do organu w dniu 27 sierpnia 2020 r., zatem termin na wykonanie wyroku upłynął, a wniosek w dalszym ciągu pozostaje bez rozpoznania, pomimo wezwania organu do wykonania prawomocnego wyroku.
W ocenie skarżącego, Prezydent m.st. Warszawy nie wykonał wyroku objętego niniejszą skargą, a także nie podejmował przez długi czas czynności realnie zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, poza pozorowanymi działaniami jak wysłanie dnia 29 stycznia 2021 r. pisma do Ministra Finansów w sprawie indemnizacji, dlatego bezsprzecznie należy uznać, że jest to drastyczny przypadek zwłoki organu, której nie uzasadniają żadne obiektywne okoliczności. Ponadto w perspektywie dotychczasowego zachowania organu konieczne jest stwierdzenie, że zachodzi duże prawdopodobieństwo, że nienałożenie sankcji na organ spowoduje, że w dalszym ciągu sprawa nie zostanie załatwiona.
Ponadto, nawet mimo kolejnego wyroku WSA z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 562/21 w tym nałożenia grzywny w wysokości 1000 zł, nie podjęto żadnych działań w sprawie mimo zebrania pełnego materiału dowodowego, jak odpowiedź w sprawie indemnizacji czy opinia biegłej.
Skarżący podniósł, że w sprawie dotyczącej przedmiotowej nieruchomości toczy się przed Sądem Okręgowym w W. postępowanie dotyczące zapłaty odszkodowania. Z uwagi na brak decyzji w sprawie jest ona znacznie bardziej skomplikowana, ulega wydłużeniu, a skarżący nie może otrzymać należnego mu odszkodowania. Powyższa okoliczność uzasadnia zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, co być może doprowadzi w końcu do wydania decyzji, która od lat celowo z rażącym pogwałceniem zasad państwa prawa nie jest wydawana.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że wykonanie wyroku w wyznaczonym terminie nie było możliwe. W chwili wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie organ nie dysponował jeszcze opinią geodezyjną dotyczącą rozliczenia przedmiotowej nieruchomości w aktualnych działkach ewidencyjnych. Opinia ta została sporządzona przez uprawnionego geodetę w dniu 10 września 2021 r.
Organ podkreślił ponadto, że w dniu 21 lutego 2022 r. do akt sprawy zostało złożone postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] września 2013 r., na mocy którego Sąd stwierdził, że spadek po S. N, zmarłym dnia [...] sierpnia 1952 r. nabyła żona H. N. oraz że spadek po H. N. zmarłej dnia [...] sierpnia 1958 r. nabył syn A. N.. Wszystkie inne dokumenty, które znajdują się w aktach wskazują natomiast, że dawnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości hipotecznej był J. N. Z uwagi na wątpliwości wynikające z powyższej niezgodności, organ wezwał stronę do ich wyjaśnienia pod rygorem zawieszenia postępowania. Strona nie udzieliła odpowiedzi pozwalającej wyjaśnić wskazane wątpliwości w określonym przez organ terminie. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 7 lipca 2022 r. postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało zawieszone
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 154 § 1 i 6 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę, o której mowa powyżej, sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.).
Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd mógł wymierzyć grzywnę organowi administracji. Po pierwsze, organ nie wykonuje wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku.
Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 412/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. N. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy i zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do określonej w wyroku nieruchomości, w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Odpis prawomocnego wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. wraz z uzasadnieniem oraz akta administracyjne doręczone zostały organowi w dniu 27 sierpnia 2020 r. (data prezentaty organu). Zgodnie zaś z art. 286 § 2 p.p.s.a., termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi.
Zatem, w niniejszej sprawie termin załatwienia sprawy wyznaczony przez sąd upłynął w dniu 28 grudnia 2020 r. (poniedziałek). Tymczasem w wyznaczonym przez Sąd terminie organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z tym wyrokiem.
Z analizy akt sprawy wynika również, że w sprawie spełniony został drugi warunek dopuszczalności skargi określony w powołanym art. 154 § 1 p.p.s.a., dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżącego z dnia 31 marca 2022 r., którym wezwano Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania wyroku z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 412/19. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny.
Należy ponadto zauważyć, że postanowieniem z dnia 7 lipca 2022 r., tj. ponad półtora roku po upływie wyznaczonego przez Sąd terminu, organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Prawidłowość wskazanego postanowienia nie jest przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Natomiast zgodnie z art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie podlegają kontroli przez sądy administracyjne.
Strona ma zatem możliwość poddania kontroli sądu administracyjnego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego w odrębnym trybie, zaś w niniejszej sprawie Sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę okoliczność zawieszenia postępowania i uwzględnić ją przy ustalaniu wymiaru grzywny oraz zasadności przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Stosownie do treści art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r., które od dnia doręczenia prawomocnego wyroku do dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania wyniosło półtora roku, podejmowane przez organ czynności w sprawie (pismo organu z dnia 29 stycznia 2021 r. do Ministerstwa Finansów, z prośbą o udzielenie informacji w sprawie ewentualnych umów indemnizacyjnych dotyczących spornej nieruchomości), stopień skomplikowania sprawy z uwzględnieniem konieczności gromadzenia i analizy materiałów archiwalnych, a także uzyskania opinii geodezyjnej, która została sporządzona w dniu 10 września 2021 r., oraz fakt, że organ wydał w dniu 7 lipca 2022 r., tj. już po wniesieniu skargi na niewykonanie wyroku, postanowienie o zawieszeniu postępowania, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 2000 zł, jest adekwatną sankcją dla Prezydenta m.st.
Warszawy za niewykonanie wyroku. O ile bowiem nie budzi wątpliwości Sądu sam fakt niewykonania przez organ wyroku w wyznaczonym terminie, to zarówno charakter sprawy, jak i ocena podejmowanych przez organ w toku postępowania czynności mają istotny wpływ na wysokość wymierzonej organowi grzywny.
Sąd zauważa ponadto, że grzywna w wysokości 2000 zł jest dwukrotnie wyższa niż zasądzona w poprzednim wyroku z dnia 5 października 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 562/21, wydanym w sprawie ze skargi A. N. na niewykonanie wyroku sygn. akt I SAB/Wa 412/19.
Rozpoznając sprawę, Sąd stwierdza jednocześnie, w myśl art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13; dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem po otrzymaniu odpisu wyroku z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 412/19, organ podjął czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, oczekiwał na uzupełnienie materiału dowodowego, a także na rozpoznanie przez Sąd poprzedniej skargi na niewykonanie wyroku. Wprawdzie działania organu nie doprowadziły do wykonania wyroku w wyznaczonym przez Sąd terminie, jednak świadczą one, zdaniem Sądu, o braku uporczywego braku działania organu służącemu przedłużeniu postępowania.
Również biorąc pod uwagę wyżej przedstawione okoliczności, Sąd oddalił skargę w części zawierającej wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyznanie tej kwoty uzasadniać mogą jedynie szczególne okoliczności sprawy, tj. wyjątkowo rażący charakter zwłoki w rozpoznaniu sprawy, jak też obawa, że bez przyznania tych kwot wyrok Sądu nadal nie zostanie wykonany. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem z akt administracyjnych wynika, że postępowanie administracyjne jest obecnie zawieszone. Do czasu podjęcia postępowania lub uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania organ nie może podejmować czynności procesowych w tej sprawie z wyjątkiem sytuacji określonych w art. 99 i art. 102 k.p.a. Niezasadne byłoby zatem na tym etapie postępowania przymuszanie organu do wykonania wyroku, poprzez zasądzenie sumy pieniężnej.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1, § 2, § 6 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Sąd oddalił skargę w pozostałej części w pkt 3 sentencji na podstawie art. 151 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).