Uzasadnienie
Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z dnia [...] grudnia 2015 roku sygn. akt: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako kpa) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania T. B. (dalej jako skarżący) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1958 r., nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego w [...] o pow. 7,80 ha, stanowiącego byłą własność A. B..
W uzasadnieniu ww decyzji organ wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną decyzji z dnia 13 lutego 1958 r. stanowił art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 18, poz. 107 z późn. zm. – dalej jako dekret), zgodnie z którym gospodarstwo rolne przechodziło z mocy prawa na własność Państwa jeżeli: 1) nabyte zostało na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lecz 2) właściciel opuścił je przed wejściem w życie wspomnianego dekretu, tj. przed dniem 29 kwietnia 1955 r.
Odnosząc się do zaistnienia przesłanek określonych w ww przepisie organ podał, że A. B. stał się właścicielem przedmiotowego gospodarstwa rolnego na podstawie dokumentu nadania ziemi z dnia [...] stycznia 1947 r. nr [...] opartego na przepisach dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.). W konsekwencji organ uznał, że przejęte gospodarstwo rolne zostało nabyte przez A. B. na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej. W zakresie przesłanki nr 2 organ podał natomiast, że pismem z dnia 19 marca 1951 r. C. B. (żona A. B.) zwróciła się do Powiatowej Komisji Ziemskiej w [...] z prośbą o rezygnację z całości przedmiotowej nieruchomości. Uwzględniając, że C. B. nie mogła dysponować ww nieruchomością osobnym pismem z dnia 4 kwietnia 1951 r. A. B. upoważnił swoją żonę do zdania działki nr [...], i rezygnacja ta została przyjęta.
Potwierdzeniem powyższego jest pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 5 kwietnia 1951 r. oraz pismo z dnia 15 września 1951 r., z którego wynika, że w dniu [...] kwietnia 1951 r. A. B. zdał działkę nr [...] i [...], a nieruchomości te od tej pory użytkowała Spółdzielnia w [...]. W toku postępowania ustalono także, że w kwietniu 1957r. A. B. wyprowadził się wraz z rodziną do [...], powiat [...].
A. B. utrzymywał, że po powrocie z więzienia, tj. w czerwcu 1951 r. próbował odzyskać przedmiotowe grunty, ale "Spółdzielnia nie chciała mu ich zwrócić"; wyjaśniał, że powyższa sytuacja zmusiła go do opuszczenia [...] i zamieszkania w [...]. Podnosił ponadto, że oświadczenia o rezygnacji z omawianego gospodarstwa zostały od niego wymuszone przez służby bezpieczeństwa.
W odniesieniu do tych zarzutów, organ podał, że z akt postępowania zwykłego nie wynika, aby A. B. pozostawał w gotowości do uprawy gospodarstwa rolnego, czy też aby podejmował starania o jego odzyskanie oraz że istotnie zamieszkiwał w [...], ale nie w swoim gospodarstwie, bo to użytkowała Spółdzielnia. Za nieuzasadniony organ uznał też zarzut wymuszenia oświadczenia o rezygnacji z nieruchomości, wskazując, że wady oświadczeń woli, w rozumieniu przepisów art. 82 -88 Kodeksu cywilnego, nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym lecz wyłącznie przed sądem powszechnym.
W konsekwencji organ uznał, że w omawianej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. jak również że nie ma podstaw do uznania, że ww decyzja z dnia 13 lutego 1958 r. zawierała inne wady wymienione w art. 156 § 1 kpa.
Skargę na powyższą decyzję ministra z dnia [...] grudnia 2015 roku sygn. akt: [...] złożył T. B. zarzucając jej:
- - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych, w sytuacji gdy kwestionowane dowody na okoliczność tego czy A. B. opuścił przedmiotowe gospodarstwo w rozumieniu art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (t.j. Dz.U. z 1959 r. Nr 14, poz.
- 78) stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy;
- - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa, art. 81 kpa oraz art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz dokonanie ustaleń sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz uznanie za udowodnioną okoliczności faktycznej, że gospodarstwo rolne należące do A. B. zostało przez niego opuszczone w rozumieniu art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez uznanie, że A. B. nie pozostawał w gotowości do uprawy gospodarstwa rolnego i nie podejmował starania o jego odzyskanie, w sytuacji gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych w tym przedmiocie dowodów, zaś prawidłowa, zgodna z zasadami racjonalnego rozumowania ocena zgromadzonych dowodów, nie pozwala na uznanie, że decyzja z 1958 r. została ona wydana bez rażącego naruszenia prawa.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2015 roku, [...] oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 roku, sygn. akt: [...] a także o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej jako ppsa) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowane orzeczenie z 1958r. zostało wydane z wadami, o których mowa art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa, w szczególności, wobec upływu czasu, zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa przy czym stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa) i może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.
Skarżący swoje żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1958r. uzasadniał rażącym naruszeniem prawa przez organ, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Uwzględniając powyższe uznać należało, że zarzuty podniesione przez skarżącego, tak w postępowaniu przed organem jak i w złożonej do Sądu skardze, nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu ww. orzeczenia, a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Przedmiotem postępowania administracyjnego, w niniejszej sprawie było zbadanie zgodności z prawem decyzji z dnia [...] lutego 1958 r. wydanej na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (tekst jednolity Dz.U. z 1959r. Nr 14, poz. 78). Organ szczegółowo omówił w zaskarżonej decyzji podstawy prawne ww kwestionowanego w trybie nadzwyczajnym orzeczenia, przedstawił zasady postępowania nieważnościowego a ponadto omówił ustalony w sprawie stan faktyczny.
W konsekwencji, a zwłaszcza w świetle szczegółowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, niezrozumiały jest sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Trzeba podkreślić, że decyzje administracyjne korzystają z tzw. domniemania legalności i ważności. Twierdzenie zatem, że sporna decyzja jest nieważna – formułowane w szczególności po ponad pół wieku od jej wydania, wymaga (gdy chodzi o merytoryczną argumentację) także inicjatywy strony skarżącej, tj. strony, która twierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania, gdyż tej ostatniej, co w świetle orzecznictwa jest oczywiste, nie można domniemywać.
Skarżący podnosił, że przy ocenie czy sporna decyzja została wydana z naruszeniem prawa, nie powinno się pomijać aspektu historycznego i politycznego oraz konsekwencji dla strony postępowania. Zarzucał, że na ww terenie w 1950 r. powstała Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w [...], która przy wsparciu organów aparatu PRL rozpoczęła przejmowanie od właścicieli ich gruntów na potrzeby własnej działalności oraz że A. B. jako jeden z najdłużej opierających się temu procederowi został w styczniu 1951 r. skazany i pozbawiony wolności a żona wraz z dwójką dzieci nie była w stanie uprawiać ziemi. Podał dalej, że wykorzystując trudne położenie rodziny funkcjonariusze służb bezpieczeństwa nakłoniły C. B. do zwrócenia się do Komisji Ziemskiej w [...] o rezygnację z całości przedmiotowej nieruchomości i po uzyskaniu zgody A. B. z dniem [...] kwietnia 1951 r. gospodarstwo oddano we władanie RSP w [...] jako pozostające bez opieki. W skardze zarzucano także, że po opuszczeniu w 1951r. zakładu karnego A. B. bezskutecznie podejmował "liczne i usilne starania o zwrot przejętej w wyżej opisany sposób nieruchomości".
W ocenie Sądu wszystkie te zarzuty pozostają gołosłowne i nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami czy choćby wnioskami dowodowymi. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy zdarzenia, jakie wg strony skarżącej miały mieć miejsce w 1951r są bezprzedmiotowe dla badania przesłanek dekretowych, skoro istotnie niemalże rok przed wydaniem decyzji z 1958r. o przejęciu ww gospodarstwa tj. w kwietniu 1957r. jej właściciel wraz z rodziną opuścił ww miejscowość i przeprowadził się do [...]. Sporna decyzja wraz z uzasadnieniem została doręczona właścicielowi a akta sprawy nie zawierają jakichkolwiek dowodów aby ten przed 1996r. poddawał w wątpliwość jej zasadność czy legalność.
Bezpodstawne w ocenie Sądu są także zarzuty wskazujące na to, że organ drugiej instancji w istotny sposób ograniczył prawo skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym i wyłączył możliwość wypowiedzenia się przez niego przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów – skoro organ II instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego a jednocześnie skarżący nie wykazał jakiej czynności przez owo zaniechanie organu zaniechał oraz jaki konkretnie miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie. Innymi słowy formułując zarzut naruszenia art. 7, 77, 80, 81 kpa a nade wszystko zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa – skarżący winien wskazać wprost, jakie czynności postępowania dowodowego w jego ocenie zostały zaniechane przez organ oraz jakich czynności (istotnych dla wyniku sprawy) z tego tytułu nie podjął. Wbrew zarzutom skargi, samo wskazanie na istniejące w latach 1951 - 1958 r. "uwarunkowania polityczne" (bez odniesienia do osoby ówczesnego właściciela nieruchomości i udokumentowania podnoszonych zarzutów) nie jest wystarczające do podważenia w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa - zakwestionowanego aktu.
Powyższe skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.