Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1735/19

Uzasadnienie

T. P. i Stowarzyszenia [...] w [...], reprezentowani przez adwokata, na podstawie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), dalej jako: u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 6, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 2a i art. 57 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako: p.p.s.a., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 7 k.p.a. - poprzez objęcie wydzierżawieniem w sposób bezprzetargowy jedynie jednego podmiotu, co skutkowało brakiem uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również podjęciem zaskarżonej uchwały z naruszeniem zasady jawności obrotu nieruchomościami, co stoi w sprzeczności z zasadą działania organów administracji w sposób praworządny;
3. b) art. 8 k.p.a. - poprzez odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oraz poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w sposób nic budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, lecz je deprecjonujący;
4. 2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. a) art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej jako u.g.n. - poprzez jego niezastosowanie i naruszenie trybu zawarcia umowy dzierżawy, tj. poprzez brak podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę, a co za tym idzie uniemożliwienie wszystkim zainteresowanym ubiegania się o nabycie praw do nieruchomości stanowiących przedmiot zaskarżonej uchwały;
6. b) art. 37 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i wyłączenie dzierżawionych nieruchomości z przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy bez podstawy w postaci wniosku podmiotu zainteresowanego wyrażeniem takiej zgody, co skutkowało wydaniem zaskarżonej uchwały z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego do jej wydania, a w związku z tym wydano uchwałę bez podstawy prawnej;
7. c) art. 12 u.g.n. w zw. z art. 13 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji gospodarowanie nieruchomościami objętymi uchwałą w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, to jest zaplanowanie wykorzystania nieruchomości w sposób niezapewniający zachowania ich w stanie niepogorszonym i przewidujący ich niewłaściwą eksploatację niezgodną z faktycznym społeczno- gospodarczym przeznaczeniem, nadto poprzez podjęcie nieracjonalnej decyzji dotyczącej wydzierżawienia nieruchomości znajdujących się na żyznych ziemiach klas 1-4 w otoczeniu bogatej fauny i flory z przeznaczeniem na utworzenie składowiska odpadów, co grozi pogorszeniem stanu działek wydzierżawionych i nieruchomości z nimi sąsiadujących;
8. d) art. 1 ust 1 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 7 i 8 w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej jako u.p.z.p., oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. poprzez naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonego uchwalą Rady Gminy [...] nr [...] z [...] sierpnia 2005 r. oraz uchwały Rady Gminy nr [...] z [...] maja 2011 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obejmujące swoim zasięgiem nieruchomości będące przedmiotem zaskarżonej uchwały, a której konsekwencją jest zawarcie umowy dzierżawy z [...] września 2018 r. zawierającej porozumienie (§ 1 pkt 3 1 it. a umowy) sprzeczne z mpzp, jak również z kształtowaniem i prowadzeniem polityki przestrzennej na terenie Gmin [...] i [...] oraz ograniczające prawo własności skarżących;
9. e) z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie składowiska odpadów - poprzez wyrażenie zgody na wydzierżawienie nieruchomości z przeznaczeniem ich na składowisko odpadów ulokowanego w pobliżu zbiorników wód śródlądowych;
10. f) art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i 3, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 k.c. - poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności, zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa oraz zasady dyskryminacji, a to poprzez wprowadzenie mocą zaskarżonej uchwały postanowień ograniczających prawo własności skarżących przy braku adekwatnych, wiarygodnych, miarodajnych i koniecznych wymogów uzasadnionych szczególnym interesem publicznym, poprzez nierówne traktowanie podmiotów będących w identycznej sytuacji prawnej oraz poprzez ograniczenie w prawie własności skarżących wskutek naruszenia procedur związanych z oddaniem nieruchomości w dzierżawę jak i samym wydaniem zaskarżonej uchwały.

Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.

Wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

Skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] sierpnia 2018 r. skarżący wnieśli w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne;

1. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; P3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
2. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
3. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
4. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
5. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
6. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
7. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W myśl art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy [...] w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego Gminy [...] i Gminy [...] na okres powyżej trzech lat oraz o wyrażeniu zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy.

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 u.g.n.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

W świetle art. 13 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji.

W myśl art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, o wyrażeniu zgody na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym konkretnie oznaczonej nieruchomości nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego (wyrok NSA z 9 stycznia 1996 r., sygn. akt I SA 1289/95).

Oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (wyrok NSA z 21 listopada 1996 r., sygn. akt SA/Rz 920/96).

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego Gminy [...] i Gminy [...] na okres powyżej trzech lat oraz o wyrażeniu zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, to stwierdzić należało, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Podjęcie takiej uchwały należy do sfery "dominium", a nie do sfery "imperium" gminy. Gmina w tej sprawie działała jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej.

Zawarcie umowy dzierżawy oraz jej rozwiązanie przez gminę w odniesieniu do nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego gminy dokonywane jest w zakresie jej uprawnień cywilnoprawnych.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 233 k.c. w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać.

Z przepisu tego wynika, że użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać dokonując czynności cywilnoprawnych z innymi podmiotami. Może zatem zawierać umowy dzierżawy gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym gminy.

Wskazać należy, że rozporządzenie prawem użytkowania wieczystego przez gminę i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny. Należą one do zakresu spraw majątkowych gminy jako osoby prawnej, a nie jako organu administracji publicznej.

W konsekwencji, skoro zaskarżona uchwała dotyczy spraw majątkowych gminy i wywołuje skutki w sferze prawa cywilnego, a więc nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, to skargę na tę uchwałę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

O zwrocie wpisu sądowego od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a.

1. - ---------------------- 1