Uzasadnienie
Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpoznaniu odwołania T. Ś., decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości gruntowej, położonej w [...], w obrębie [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0313 ha, zajętą pod drogę publiczną, gminną – ul. [...].
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z [...] października 2014 r. dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w [...], działając w imieniu Prezydenta Miasta [...], wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2016 r. poz.
- 23) – zwanej dalej "ustawą".
Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] stwierdził, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa, z dniem [...] stycznia 1999 r., prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0313 ha, położoną w [...] przy ul. [...]. Organ I instancji wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy. W ocenie organu I instancji, [...] grudnia 1998 r. właścicielami spornego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] (pochodząca z dawnej działki nr [...]) były osoby fizyczne – J. M., L. C. i J. T., grunt ten był wówczas zajęty pod drogę publiczną, lokalną miejską – ul. [...] i pozostawał we władaniu Gminy [...].
Od powyższej decyzji T. Ś. spadkobierca J. T. wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 73 ust 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie ziściły się przesłanki nabycia spornego mienia przez Gminę [...] oraz brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, jak też błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zdaniem T. Ś., wadliwość decyzji przejawia się w bezpodstawnym uznaniu, że Gmina [...] władała [...] grudnia 1998 r. przedmiotową nieruchomością podczas, gdy z żadnego dokumentu okoliczność taka nie wynika.
Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2016 r. nr [...], podzielając stanowisko organu I instancji.
Od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. nr [...] T. Ś. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 73 ust 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy poprzez jego zastosowanie podczas, gdy nie zachodziły do tego przesłanki;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w pominięciu dowodów przedłożonych w toku postępowania przez skarżącą, a dotyczących budowy przebiegającej przez działkę linii gazociągu i kanalizacji, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia, iż to właściciele nieruchomości wykonywali zadania należące do zadań własnych gminy określonych w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, a także wyciągnięciu z materiału dowodowego wniosków z niego niewypływających, a to uznaniu za organem I instancji, że Gmina [...] władała przedmiotową nieruchomością podczas, gdy brak jest wiarygodnych dowodów na tę okoliczność, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn dla których organ odmówił dowodom przedłożonym przez skarżącą wiarygodności i mocy dowodowej oraz brak wskazania z jakich przyczyn obdarzył walorem wiarygodności dowody przeciwne przyjęte przez organ I instancji za podstawę decyzji, - art. 8 i art. 107 § 3 Kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, - art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy decyzja organu l instancji zawiera wady uniemożliwiające jej pozostawanie w obrocie prawnym. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
- 2) uchylenie w całości decyzji organu I instancji i umorzenie w tym zakresie postepowania pierwszoinstancyjnego;
- 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2017 r. została skierowana m.in. do J. M., tj. do osoby, która zmarła w toku postępowania administracyjnego, a tym samym utraciła status strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. Z przedłożonego Sądowi (k. 64 akt sądowych) odpisu skróconego aktu zgonu z [...] czerwca 2018 r. wynika, że J. M. (współwłaściciel spornej działki nr [...], według stanu prawnego z [...] grudnia 1998 r.) zmarł [...] kwietnia 2016 r. w [...], a więc kilka dni po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji pierwszoinstancyjnej.
Sąd zwraca uwagę, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy prawnej, która wprost reguluje kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednakże zarówno doktryna, jak i wypracowane już orzecznictwo sądowe wskazuje, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (por. wyroki NSA z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, z 24 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 147/10). Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.
Aby można było mówić o postępowaniu administracyjnym musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 Kpa, status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z art. 30 § 1 Kpa, zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś z art. 8 Kodeksu cywilnego, każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci.
W związku z powyższym skoro J. M. zmarł po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, to w stosunku do niego organ odwoławczy nie mógł skierować decyzji zaskarżonej niniejszą skargą.
Wobec wydania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa zaskarżonej decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne i nie odnosił się do zarzutów skargi.
Sąd miał na uwadze to, że zgodnie z art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – zwanej dalej "Ppsa" w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie okoliczności sprawy nie uzasadniają zastosowania tego przepisu. W niniejszej sprawie refleksem skierowania zaskarżonej decyzji do osoby zmarłej (co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, z uwagi na wystąpienie podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) jest pozbawienie spadkobierców J. M. udziału w postępowaniu odwoławczym. Mając zaś na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa) spadkobiercy strony, którzy wchodzą do postępowania z mocy samego prawa (art. 30 § 4 Kpa), muszą mieć zapewniony udział także w postępowaniu odwoławczym i możliwość przedstawienia swego stanowiska w sprawie.
Poza tym Sąd zauważa, że w niniejszej sprawie spór istniejący między skarżącą, a organem odwoławczym koncentruje się na wadliwie, zdaniem skarżącej, ustalonym przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa stanie faktycznym sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją w zakresie wyjaśnienia przez tenże organ, wynikającej z art. 73 ust. 1 ustawy, przesłanki "władania" spornym gruntem przez Gminę [...]. Art. 145a Ppsa ma natomiast zastosowanie w sprawach, które nie budzą wątpliwości, co do okoliczności faktycznych sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia jaki jest aktualny krąg stron postępowania. W zależności od okoliczności organ podejmie stosowny akt.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 119 pkt 1 i art. 120 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).