Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania PZD od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2016 r., nr [...] w sprawie stwierdzenia nabycia przez PZD prawa użytkowania i ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] września 2016 r. stwierdził nabycie przez PZD prawa użytkowania nieruchomości położonej w [...] u zbiegu ulic: [...] - działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m kw., objętej księgą wieczystą nr [...]. Nabycie nastąpiło na cele określone w art. 3 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U z 2017 r., poz. 2176). Jednocześnie ustalono wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu odpowiadającą mnożnikowi kwoty [...] zł za m kw. przez powierzchnię tego gruntu, tj. - w kwocie [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy z dniem wejścia w życie tej ustawy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego - nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy. Organ wyjaśnił, że PZD spełnia co najmniej jeden z warunków, tj. wskazany w art. 76 ust. 1 pkt 3 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. W decyzji stwierdzono też, że nie jest możliwe nieodpłatne nabycie użytkowania, ponieważ zgodnie z art. 9 ustawy nieodpłatne nabycie prawa użytkowania gruntów przez SO dotyczy wyłącznie oddawania gruntów pod nowozakładane rodzinne ogrody działkowe.
Natomiast w przypadku regulacji istniejących ogrodów działkowych zastosowanie mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 14 ust. 2 tej ustawy nieodpłatne obciążenie nieruchomości prawem użytkowania może nastąpić na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Organ I instancji wskazał, że opłatę ustalono zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r., nr 1 [...] w sprawie zasad ustalania opłaty rocznej z tytułu użytkowania dla nieruchomości przekazanych Stowarzyszeniom Ogrodowym na terenie miasta [...].
PZD złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] zaskarżając decyzję w części dotyczącej ustalenia opłaty i wskazując, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 9 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, ponieważ dotyczy on oddania gruntu w użytkowanie na podstawie umowy, a nie decyzji jak w niniejszej sprawie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę wskazało, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. W myśl art. 75 ust. 6 w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.
Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio (art. 75 ust. 7 ustawy).
Organ przytoczył także treść art. 76 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 (tj. decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego), jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków:
- 1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
- 2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego i funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa;
- 3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego;
- 4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.
Powyższe przesłanki są przesłankami od siebie niezależnymi i już spełnienie jednej z nich wystarczy do zaistnienia braku możliwości wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego.
Kolegium wyjaśniło, że celem powyższych przepisów było uregulowanie sytuacji prawnej gruntów zajmowanych przez rodzinne ogrody działkowe oraz zapewnienie stowarzyszeniom ogrodowym tytułu prawnego do tych gruntów, a jedyną przesłanką powstania prawa użytkowania na nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zajętej przez ROD jest upływ 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, chyba że wcześniej zostanie wydana decyzja o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego.
Przepis art. 76 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, we wskazanych przypadkach przewidział nabycie ex lege prawa użytkowania gruntu zajmowanego przez rodzinny ogród działkowy z chwilą wejścia w życie ustawy.
Kolegium uznało, że nie jest zasadne powołanie w decyzji, jako argumentu o konieczności ustalenia opłaty za użytkowanie przepisu art 14 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie jedynie przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych - art. 75 i art. 76 ustawy, których celem jest uregulowanie statusu prawnego ogrodów działkowych. Na ich podstawie właściciel terenu zajętego przez ogród albo mógł wydać decyzję o jego likwidacji albo w przypadku zaniechania jej wydania w określonym terminie - powinien stwierdzić nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe, a decyzja w tej sprawie nie jest uznaniowa.
Nabycie prawa użytkowania nieruchomości następuje przy spełnieniu określonych przesłanek z mocy prawa. Natomiast decyzja wydawana w trybie art 75 ust. 7 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ma charakter deklaratoryjny.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 258 k.c. w stosunkach wzajemnych między użytkownikiem a właścicielem użytkownik ponosi ciężary, które zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki powinny być pokrywane z pożytków rzeczy.
Z powyższego wynika, że właściciel nieruchomości może ustanowić opłatę za użytkowanie, którą zobowiązany jest ponosić ogród działkowy.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2019 r. skargę wniósł PZD w [...].
Zaskarżył decyzję w części, tj. w zakresie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta co do ustalenia opłaty dla PZD z tytułu prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości.
Skarżący zarzucił, że:
- a) zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej w zakresie ustalenia opłaty z tytułu prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości powiększonej o podatek VAT płatnej z góry do [...] marca każdego roku kalendarzowego począwszy od 2017 r., co w ocenie skarżącego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności, a w konsekwencji:
- b) zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 1 pkt 1 kpa, przez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] w zakresie ustalenia opłaty z tytułu prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości, pomimo, że decyzja Prezydenta w tej części była wydana bez podstawy prawnej.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta w zakresie ustalenia opłaty z tytułu prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinął w uzasadnieniu skargi, wskazując m.in., że powołane w decyzjach zarządzenie nie mogło stanowić podstawy prawnej do ustalenia opłaty, gdyż odnosiło się do ustanowienia prawa użytkowania w drodze umowy, a ponadto nie jest to akt prawa miejscowego. Skarżący wskazał, że zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...] zostało uchylone zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2018 r., nr [...].
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Nie są zasadne zarzuty dotyczące braku podstaw do ustalenia opłaty za użytkowanie terenu zajętego przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w [...]. Zważyć bowiem należy, że użytkowanie (art. 252 i nast. k.c.) jest ograniczonym prawem rzeczowym, polegającym na obciążeniu rzeczy (tu nieruchomości gruntowej) prawem do jej używania i pobierania pożytków. Prawo to może być ustanowione odpłatnie jak i nieodpłatnie, o czym decyduje każdorazowo właściciel rzeczy - stosownie do uprawnień płynących z art. 140 k.c. Właściciel będący podmiotem prywatnym może samodzielnie dysponować rzeczą nawet, gdyby nie miał z niej żadnych korzyści. Inne obowiązki w stosunku do majątku, a zwłaszcza w stosunku do nieruchomości - ma podmiot publicznoprawny, tj. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Zasady w tym zakresie wyznaczają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym, jak stanowi art. 2 tej ustawy w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami ustawa nie narusza innych ustaw.
Z przepisów zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami wynika jednoznacznie, że podmioty gospodarujące nieruchomościami Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego muszą podporządkować się zasadom prawidłowej gospodarki (art. 12, art. 67 i ustawy). Z całokształtu regulacji zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami wynika, że gdy chodzi o nieruchomości "publiczne", to stosowanie jakichkolwiek zasad innych niż stricte rynkowe, z zastosowaniem mechanizmu przetargów poprzedzonych obwieszczeniami itd. - dopuszczalne jest jedynie w stosunku do innych podmiotów publicznoprawnych, a zatem bądź to w stosunku do Skarbu Państwa bądź to w stosunku do innej jednostki samorządu terytorialnego. Reżim płynący z zasad zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami może być złamany jedynie w przypadku istnienia innej normy ustawowej, zasady te wyłączającej. Gdy chodzi o ograniczone prawa rzeczowe, to art. 14 ust. 2 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie stanowi, że nieruchomości będące własnością jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi (a więc np. prawem użytkowania) na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego, przy czym zawarcie umowy użytkowania w takim wypadku wymaga zgody odpowiednio rady lub sejmiku (w zależności od kategorii jednostki samorządu terytorialnego; art. 14 ust. 5 ustawy).
Wbrew stanowisku Kolegium organ I instancji trafnie przywołał art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wprawdzie art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, będący postawą nabycia z dniem [...] stycznia 2014 r. przez PZD nieruchomości zajmowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" nie przewiduje w swej treści obligatoryjnego określenia odpłatności za korzystanie z tego prawa - to jednak nie ma też żadnego przepisu szczególnego, który wyłączałby odpłatność bądź rozszerzał wyjątek płynący z art. 14 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zważyć należy, że pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta [...] ma charakter decyzji deklaratoryjnej, a więc potwierdza nabycie użytkowania z mocy prawa w określonej ustawą dacie (tj. w dacie wejścia jej w życie). Jeśli jednak nawiązać do podobnej w swym charakterze regulacji dotyczącej komunalizacji, a więc do treści art. 5 i nast. ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) i mającej charakter stricte deklaratoryjny decyzji wojewody orzekającej o spełnieniu warunków do przejścia prawa własności, to jednoznacznie ustawodawca wskazał tam, że ma ona nieodpłatny charakter (choć dotyczy dwóch podmiotów publicznych). Gdyby ustawodawca zamierzał przyjąć, że użytkowanie gruntów przez rodzinne ogrody działkowe ma mieć charakter nieodpłatny, to zwarłby tego rodzaju zastrzeżenie w przepisach ustawy.
Wprawdzie użytkowanie jest instytucją prawa cywilnego, to jednak skoro ustawodawca uregulował jego ustanowienie czy też potwierdzenie (jak w sprawie niniejszej) z mocy prawa (w określonej dacie) w drodze deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, to należy przyjąć, że tym samym dopuścił określenie w decyzji innych warunków tego prawa. Rozwiązania wykształcone w orzecznictwie (choćby na tle dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. poz. 279), gdzie przyjęto ustalanie opłaty za użytkowanie wieczyste w decyzji administracyjnej ustanawiającej to prawo - pomimo, że z przepisów k.c. i ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że opłata roczna ma charakter cywilistyczny) należy odnieść także do uregulowanej w ustawie instytucji użytkowania nieruchomości przez rodzinne ogrody działkowe. Wobec tego przyjęcie zasady odpłatności za użytkowanie nieruchomości nie narusza prawa.
Jednakże w niniejszej sprawie uszło uwadze Kolegium, że zarządzenie z [...] grudnia 2015 r. (wydane, jak wynika z jego treści, na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] marca 2015 r.) w dacie orzekania przez organ odwoławczy zostało uchylone - zarządzeniem Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2018 r., nr [...]. Z powyższych przyczyn w dniu wydania zaskarżonej decyzji zarządzenie z 2015 r. nie mogło być podstawą ustalenia opłaty w wysokości wskazanej w decyzji organu I instancji. Wobec tego Kolegium utrzymując w mocy decyzję Prezydenta naruszyło przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa oraz art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu i rozpozna odwołanie skarżącego.