Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] o pow. [...] m², uregulowanej w Kw [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, w części dotyczącej udziału [...] tej nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji przedstawiony został następujący stan sprawy:
W decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2008 r. wskazano, że Skarb Państwa stał się właścicielem spornej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w L. z dnia [...] września 1965 r. sygn. akt [...]. W postępowaniu nadzorczym ustalono, iż w wyrokiem Sądu Rejonowego dla L. II Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2005 r. sygn. akt [...] wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem Sądu Powiatowego w L. z dnia [...] września 1965 r. w zakresie udziału [...] we własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] i w tym zakresie oddalono powództwo o ustalenie, że Skarb Państwa nabył własność tego udziału na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich.
Wyrok Sądu Rejonowego dla L. z dnia [...] marca 2005 r. sygn, [...] dowodzi, iż w dniu komunalizacji Skarb Państwa nie był właścicielem udziału [...] części opisanej nieruchomości i nie było podstaw prawnych do jej skomunalizowania, gdyż pozostawała ona własnością S. L. a następnie jego spadkobierców.
Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] stwierdzono nabycie przez [...] Fabrykę [...] z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w L. w obrębie [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...].
Aktem notarialnym z dnia [...] marca 1999 r. Rep. Nr [...] [...] Fabryka [...] w upadłości sprzedała J. G. prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości.
Skutki prawne wywołane zarówno decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 1997 r. o uwłaszczeniu jak i aktem notarialnym z dnia [...] marca 1999 r. nie stanowią nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., które wykluczałyby możliwość stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1999 r.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył J. G. i wniósł o wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności wskazując, że jest użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości i jako osoba zainteresowana powinien być zawiadomiony o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Wnioskodawca podniósł też, że opisywaną nieruchomość nabył w dobrej wierze i wchodzi ona w skład przedsiębiorstwa, którego jest właścicielem, a które położone jest na kilku działkach przy ul. [...] i stanowi z nimi całość gospodarczą. Stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie udziału wynoszącego [...] części współwłasności nieruchomości powoduje powstanie kuriozalnej i niedopuszczalnej sytuacji, sprowadzającej się do tego, że przedmiotem użytkowania wieczystego byłaby nieruchomość stanowiąca własność osoby fizycznej, co jest sprzeczne z art. 232 k.c.
Oceniając argumenty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister w decyzji z dnia [...] października 2008 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 25 kwietnia 2008 r. zawiadomiono wszystkie zainteresowane w sprawie strony, w tym J. G., o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1999 r. Zawiadomienie zostało prawidłowo doręczone w dniu 8 maja 2008 r. i zostało pokwitowane przez żonę wnioskodawcy. Zainteresowany nie skorzystał z prawa zapoznania się z aktami sprawy i możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień. Zarzut pozbawienia przymiotu strony jest nieuzasadniony.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odnosząc się do pozostałej argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że organ nie kwestionuje faktu użytkowania spornej nieruchomości w dobrej wierze, jak również nie odmawia ochrony wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Organ nie obciąża wnioskodawcy skutkami niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej. Wadliwość dokonanej komunalizacji rodzi bowiem skutki prawne po stronie po stronie gminy jako obecnego właściciela opisywanej nieruchomości. Przeprowadzone postępowanie wykazało jedynie, iż decyzja komunalizacyjna w zakresie udziału wynoszącego [...] części współwłasności nieruchomości obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i wobec tego zachodzila konieczność wyeliminowania tej części decyzji z obrotu prawnego.
W sprawie nie wystąpiła sytuacja określona w art. 156 § 2 k.p.a. Decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Ustanowienia użytkowania wieczystego na skomunalizowanej nieruchomości nie można uznać za bezpośrednią konsekwencję decyzji komunalizacyjnej, bowiem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego było konsekwencją innych, późniejszych rozporządzeń. Skoro ustanowienie użytkowania wieczystego mogło nastąpić, ale nie musiało, to nie można go traktować jako nieodwracalnego skutku prawnego decyzji komunalizacyjnej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta L. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2008 r. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie niewątpliwie zaistniały nieodwracalne skutki w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
Odpowiadając na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga została uwzględniona, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ze względu na to, że nad ministrem (samorządowym kolegium odwoławczym) nie ma już żadnego organu wyższego stopnia ustawodawca w art. 127 § 3 k.p.a., dla zachowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidział wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Ten środek prawny posiada wszelkie cechy odwołania, za wyjątkiem cechy dewolutywności. Nie może być żadnych wątpliwości co do tego, że jeżeli dana osoba brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, to w przypadku gdyby osoba ta rozpoczęła pracę w organie wyższego stopnia byłaby z mocy prawa na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłączona od udziału w postępowaniu odwoławczym w tej sprawie.
Nie do przyjęcia jest twierdzenie, że powyższy przepis nie ma zastosowania do uregulowanego w art. 127 § 3 k.p.a. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Według art. 24 § 1 i art. 25 § 1 k.p.a. osoba piastująca funkcję ministra musi być traktowana tak samo jak każdy inny pracownik organu administracji. Podlega więc wyłączeniu na takich samych zasadach, jak wszyscy inni merytoryczni pracownicy swego urzędu. Zasada prawdy obiektywnej uzasadnia stosowanie przepisu art. 24 § 3 k.p.a. do wszystkich osób zatrudnionych w urzędzie rozumianym jako biurze organu administracyjnego, a więc także do osoby wykonującej funkcję tego organu. Pogląd ten może mieć zastosowanie także do wyłączenia z mocy prawa, w tym także na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu pierwszej instancji, będzie on wyłączony od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji.
Wyłączona bowiem jest osoba piastująca funkcję organu administracji, a nie sam organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. II OSK 213/06, niepubl.). Ugruntowane jest też stanowisko doktryny postępowania administracyjnego, iż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C.H. Beck Warszawa 2008 s. 188). Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni pojęcia "wydanie decyzji w niższej instancji" w wyroku z dnia 24 maja 1983 r. sygn. I S.A. 1714/82 (ONSA 1983, z. 1, poz.
35) stwierdził, że pracownik naczelnego organu administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, nie może otrzymać upoważnienia do ponownego jej rozstrzygnięcia na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. wydana została z naruszeniem przedstawionych wyżej uregulowań. Decyzję tę z upoważnienia Ministra podpisał G. Z., chociaż stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podlegał wyłączeniu, ponieważ uczestniczył w rozpoznaniu sprawy zakończonej decyzją z [...] lipca 2008 r. Doszło więc do naruszenia wskazanego przepisu i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji z powyższego powodu oznacza, że przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi.
Rozpoznając po raz kolejny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną.
Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).