Uzasadnienie
Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej również: Minister) decyzją z 13 listopada 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 1 ust. 2 i 3, art. 16 i art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, ze zm., dalej: ustawa), po rozpatrzeniu odwołania K. Z. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2020 r. w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Minister podkreślił, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda [...] przyznał K. Z. na dzieci: D., N. i P. prawo do świadczenia wychowawczego w pełnej kwocie za okres od [...] listopada 2019 r. do [...] grudnia 2019 r. oraz prawo do świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego w wysokości [...] zł na każde z dzieci za okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] marca 2020 r. W informacji o przyznaniu i wysokości tego świadczenia Wojewoda podkreślił, że do [...] grudnia 2019 r. na zasadzie pierwszeństwa ma zastosowanie ustawodawstwo polskie natomiast za okres do [...] marca 2020 r. na zasadzie pierwszeństwa ma zastosowanie ustawodawstwo [...].
W konsekwencji powyższego Wojewoda [...] wydał w dniu [...] września 2020 r. decyzję wywodząc, że świadczenie wychowawcze w kwocie [...] zł wypłacone za okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] marca 2020 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołał art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy. Podkreślił, iż za okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] marca 2020 r. krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń jest Królestwo [...] (dalej: [...]), a w związku z faktem, że wysokość świadczeń [...] w tym okresie była niższa niż wysokość świadczenia wychowawczego, Katarzynie Z. został przyznany dodatek dyferencyjny, dlatego do zwrotu pozostaje kwota stanowiąca różnicę pomiędzy pobranym świadczeniem wychowawczym a wysokością dodatku dyferencyjnego.
Organ zaznaczył, że powyższe świadczenia zostały wnioskodawczyni przyznane przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] lipca 2019 r. na dzieci D., N. i P. za okres od [...] października 2019 r. do [...] maja 2021 r. Prawo do świadczenia wychowawczego zostało następnie uchylone decyzją Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2020 r. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z uwagi na zatrudnienie ojca dzieci na terytorium [...]. Decyzja uchylająca prawo do świadczenia została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. W okresie objętym zaskarżoną decyzją, jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, świadczenie wychowawcze zostało wypłacone [...] marca 2020 r.
W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] K. Z. wskazała, że nie pobierała świadczeń na terytorium [...].
Po przeanalizowaniu dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie oraz treści złożonego w terminie odwołania Minister stwierdził, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z [...] lipca 2019 r. K. Z. oświadczyła, że żaden z członków rodziny nie przebywa poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Minister podkreślił przy tym, że we wniosku zawarto pouczenie, iż w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie, a niepoinformowanie organu właściwego o zmianach o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
Świadczenie wychowawcze zostało przyznane przez Wójta Gminy [...] na skutek wniosku i załączonych do wniosku dokumentów oraz oświadczenia, iż żaden z członków rodziny nie przebywa poza granicami kraju. W związku z powyższym, brak jest okoliczności wskazujących na błędne działanie organu. W ocenie organu odwoławczego, w związku ze zmianą wysokości świadczenia wychowawczego za okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] marca 2020 r., z uwagi na zmianę pierwszeństwa do wypłaty świadczeń, kwota wypłaconego świadczenia wychowawczego, po odjęciu kwoty przyznanego dodatku dyferencyjnego, tj. kwota [...] zł, jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca, następującego po dniu wypłaty świadczenia. Minister podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby K. Z. wniosła o wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego w związku ze zmianą sytuacji faktycznej w sprawie.
Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych w odwołaniu, Wojewoda wskazał, że w informacji o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego, częściowo w formie dodatku dyferencyjnego została zawarta informacja o przekazaniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego do właściwej instytucji zagranicznej.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Z., reprezentowana z urzędu przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:
- 1) naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 136 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność charakteru i okresu pobytu małżonka skarżącej w [...] w spornym okresie, nieustalenie, czy z tytułu ww. pobytu małżonkowi skarżącej przysługiwały na podstawie przepisów prawnych obowiązujących w [...] świadczenia rodzinne na dzieci w ww. okresie oraz ewentualnie w jakiej wysokości, nieustalenie, czy małżonkowi skarżącej zostały w [...] za ww. okres przyznane świadczenia rodzinne na dzieci i w jakiej wysokości i nieodniesienie się do ww. kwestii przez organy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a jednocześnie pominięcie i nieodniesienie się do twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu, iż skarżącej nie zostało przyznane i wypłacone żadne świadczenia rodzinne na dzieci za sporny okres przez stronę [...], jak również nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność braku wiedzy skarżącej co do faktu, iż wypłacone skarżącej świadczenie wychowawcze na dzieci za okres styczeń - marzec 2020 r. było nienależne,
- 2) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ustawy i niepowiadomienie skarżącej przez organ I i II instancji o możliwości zapoznania się przez skarżącą z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącej przedstawienie stanowiska w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- 3) naruszenie art. 16 ust. 4 i ust. 7 ustawy oraz art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu i ustalenie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz ustalenie, iż skarżącej za okres styczeń - marzec 2020 r. przysługuje jedynie prawo do dodatku dyferencyjnego w kwocie [...] zł na miesiąc, pomimo braku ustalenia przez organy, czy z tytułu pobytu małżonka skarżącej w [...] ww. przysługują w [...] świadczenia rodzinne na dzieci za sporny okres i ewentualnie w jakiej wysokości i czy takie świadczenia zostały skarżącej przez stronę [...] wypłacone,
- 4) naruszenie art. 16 ust. 10, art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy oraz art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, iż świadczenie wychowawcze pobrane przez skarżącą na trójkę dzieci za okres styczeń - marzec 2020 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane, pomimo to, że skarżąca w czasie pobrania ww. świadczeń nie miała świadomości, iż ww. świadczenie jest nienależne,
- 5) naruszenie art. 16 ust. 6 i 7 oraz 10 ustawy oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z zw. z art. 28 ustawy poprzez wydanie zaskarżonej decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia pomimo tego, że w sprawie nie została wydana w sposób prawidłowy decyzja organu gminy o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.
W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2020 r., którą ustalono, że kwota w wysokości [...] zł wypłacona skarżącej za okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] marca 2020 r. była nienależnie pobranym świadczeniem i zobowiązano skarżącą do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w tym zwłaszcza jej art. 16 ust. 10, zgodnie z którym wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy art. 25 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, osoba, która pobrała nienależne świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Przy czym, za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6 ustawy. Chodzi tu o sytuację, gdy matka, ojciec, opiekun faktyczny lub opiekun prawny dziecka lub członek rodziny tych osób w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po dniu jej wydania przebywają poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Wówczas organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pozytywne ustalenie wojewody w tym zakresie stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania przez właściwy organ, który przyznał i wypłacił świadczenie wychowawcze decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. W wyroku z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2390/19, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na dominujące stanowisko sądów administracyjnych, iż decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji). W trybie art. 27 ustawy nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane.
W takim przypadku, zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 ustawy), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca) zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego, organ zobowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 ustawy) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi. W myśl art. 25 ust. 3 ustawy, od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia wychowawczego było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczenia wychowawczego.
Z uwagi na okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie sposób pominąć, że celem przepisów normujących instytucję koordynacji systemów świadczeń zabezpieczenia społecznego jest eliminacja sytuacji, w której będą pobierane świadczenia tego samego rodzaju z dwóch różnych państw za ten sam okres. Jeżeli do takiej kumulacji świadczeń systemów zabezpieczenia społecznego nie doszło, to nie można mówić o konieczności realizacji celów tych regulacji i stwierdzać, że uprawniony pobrał świadczenia w sposób nienależny, a następnie zobowiązywać go do ich zwrotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L. 2004.166.1) oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz.
UE L. 2004.284.1), jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16 i z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1481/19)
Uwzględniając powyższe tezy i podzielając je w pełni, Sąd w składzie orzekającym przyjął, że ustalenie, iż doszło do nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i nałożenie obowiązku zwrotu wypłaconej kwoty powiększonej o odsetki, wymaga zbadania okoliczności skorzystania z uprawnienia do tożsamych świadczeń w innym państwie. Dopiero faktyczna kumulacja świadczeń z różnych systemów zabezpieczenia społecznego, której mają przeciwdziałać przepisy o koordynacji świadczeń wypełnia przesłankę ustaloną w art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy. Tak rozumiana normatywna treść tego przepisu pozostaje spójna z treścią art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy, która przypadek, w którym świadczenie wychowawcze nie przysługuje, wiąże z przysługiwaniem członkowi rodziny za granicą świadczenia na dziecko o podobnym charakterze do świadczenia wychowawczego. Podkreślić wypada, że każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego.
Istotnym dla sprawy o zwrot nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych pozostaje więc ustalenie indywidualnego aktu lub czynności organu lub instytucji państwa obcego, który przyznawał (przyznaje) tożsame świadczenie w wyniku konkretyzacji normy prawnej obowiązującej w tym państwie. Powyższych ustaleń ani Wojewoda, ani Minister w rozpoznawanej sprawie nie poczynili. Brak wyjaśnienia tych okoliczności wyklucza przyjęcie, że nastąpiło rzeczywiste przysporzenie na skutek kumulacji świadczeń w okresie od [...] stycznia 2020 r. do [...] marca 2020 r., kiedy to mąż skarżącej pozostawał zatrudniony w [...]. Organ powinien dysponować dokumentami potwierdzającymi określony stan faktyczny i dokonać ich oceny, do czego zobowiązuje go treść art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a nie czynić w tym zakresie założenia.
Wypada przy tym zauważyć, że Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, iż ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego nastąpiło w oparciu o wniosek z [...] lipca 2019 r., w którym zawarte zostało pouczenie o konieczności informowania o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Wniosek ten nie zawierał dokumentów ani oświadczenia, że członek rodziny przebywa poza granicami kraju, z czego dalej Minister wywodzi, że brak jest okoliczności wskazujących na błędne działanie organu. Podkreślić trzeba, że - jak wynika z akt sprawy – K. Z. zastosowała się do pouczenia zawartego na druku wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego i niezwłocznie po wyjeździe męża poza granice kraju ([...] listopada 2019 r.) poinformowała organ o zmianie stanu faktycznego mającego wpływ na dalsze przysługiwanie uprawnienia (patrz: oświadczenie z [...] listopada 2019 r., k. 47).
Trudno zatem uznać za uprawnione stwierdzenie organu o braku dopełnienia obowiązków informacyjnych w związku ze zmianą "pierwszeństwa do wypłaty świadczeń". Nade wszystko nie sposób czynić stronie skarżącej zarzutu, że nie zwróciła się o wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego w związku ze zmianą sytuacji faktycznej w sprawie. Przesłanki do wstrzymania wypłaty świadczenia ustalone są treścią art. 23 ustawy. Regulowane tym przepisem wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego może nastąpić wyłącznie na przyszłość, tj. począwszy od miesiąca, w którym decyzja o wstrzymaniu została wydana i wyłącznie w sytuacjach wyraźnie tym przepisem przewidzianym. Ustawodawca nie przewidział zaś w nim możliwości wstrzymania wypłaty świadczenia na wniosek strony.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że organy nie podjęły właściwych działań procesowych pozwalających ustalić kwestię podlegania przez męża skarżącej ustawodawstwu królestwa [...], zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami. Samo stwierdzenie, że mąż skarżącej był zatrudniony na terenie [...], w której mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego, bez dokonania ustaleń w zakresie podlegania ustawodawstwu [...], czyli wskazania z jakich świadczeń korzystał, czy mógł skorzystać w tym państwie, należy uznać za niewystarczające.
Zauważyć trzeba, że dane w zakresie świadczenia wychowawczego podlegają wymianie w ramach Systemu Elektronicznej Wymiany Informacji dotyczących Zabezpieczenia Społecznego, o którym mowa w rozporządzeniu nr 887/2009, za pośrednictwem punktu kontaktowego prowadzonego przez Ministra właściwego do spraw rodziny. (art. 11 ust. 4, art. 12 ust. 2 ustawy)
Z tych względów Sąd uznał, że w okolicznościach tej sprawy wydanie przez organy decyzji na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 oraz art. 25 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, było przedwczesne. Organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i odpowiadający przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, czym naruszyły w sposób istotny przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zobowiązane będą ustalić, czy wypłata do rąk skarżącej świadczenia wychowawczego na dzieci w okresie od [...].01.2020 do [...].03.2020 stanowi świadczenie nienależnie pobrane, a tym samym podlega zwrotowi, uwzględniając wyrażony wcześniej pogląd co do rozumienia podlegania ustawodawstwu państwa członkowskiego.
Wobec wspomnianych uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 §1 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...].
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.).