Uzasadnienie
Decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) umorzył na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa) postępowanie z wniosku J. N. i J. N. (dalej też jako skarżący) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 1997 r. nr [...] przekazującej Gminie [...] z mocą od [...] stycznia 1996 r. nieodpłatnie na własność mienie państwowe, należące do Kuratorium Oświaty w [...] – Szkoła Podstawowa w [...], w skład którego wchodziły m.in. grunty zabudowane położone na terenie wsi [...], oznaczone nr działek [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, ujawnione w księdze wieczystej nr [...], z uwagi na brak dowodów potwierdzających, że wnioskodawcy bądź ich poprzednicy prawni byli właścicielami działki nr [...] na dzień [...] stycznia 1996 r. i tym samym nieposiadanie przez nich przedmiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej z 1997 r. był art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych Dz.U. z 1990 r., nr 32 poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa z 10 maja 1990 r.) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 44 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713) oraz art. 104 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1327, dalej jako ustawa z 7 września 1991 r.). Zgodnie z ustawą przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe, natomiast nie podlega komunalizacji mienie należące do osób fizycznych lub prawnych. Stosownie do art. 104 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. prowadzenie szkół podstawowych przechodzi do obowiązkowych zadań gminy z dniem 1 stycznia 1994 r., przy czym zgodnie z ust. 2 gmina może określić inny termin przejęcia, nie późniejszy jednak niż 1 stycznia 1996 r. W myśl ust. 5 cyt. przepisu składniki majątkowe szkół przekazanych w trybie ust. 2 i 4 wchodzą w skład mienia komunalnego z dniem przekazania.
Mając to na uwadze organ podniósł, że w niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma stan prawny nieruchomości na dzień 1 stycznia 1996 r. W następnej kolejności powołując się na ugruntowane orzecznictwo minister wyjaśnił, że stronami postępowania komunalizacyjnego są: dotychczasowy właściciel oraz gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego staje się nowym właścicielem, zaś inne podmioty mogą stać się stroną takiego postępowania jedynie jeżeli wykażą, że mienie to stanowiło ich własność i nie podlegało komunalizacji. W ocenie organu, ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że skarżący nie wykazali tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji, co wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia na ich wniosek postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. O braku przymiotu strony u skarżących, wg ministra, decyduje treść wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości od [...] sierpnia 1990 r., gdzie Skarb Państwa został wpisany w dziale II księgi wieczystej na podstawie oświadczenia Miasta i Gminy [...]. Wpis w księdze wieczystej ma dla organów charakter wiążący i nie mogą one dokonywać samodzielnych ustaleń wbrew jego treści.
W skardze na powyższą decyzję J. N. i T. N. zarzucili organowi naruszenie:
- 1. przepisów prawa procesowego, tj.
- a. art. 105 § 1 kpa poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i nieuzasadnione wydanie decyzji o umorzenie postępowania na skutek uznania, że skarżący nie legitymują się przymiotem strony w postępowaniu;
- b. art. 7, 8, 77 i 80 kpa poprzez błędne ustalenie, że w 1996 r. Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy z uwagi na skutek ex tunc decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekającej, że zespół dworsko-pałacowy wchodzący w skład "Dóbr Ziemskich [...]" nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie został na tej podstawie przejęty z mocy prawa na własność Skarbu Państwa przedmiotowa nieruchomość nieprzerwanie stanowiła własność dawnych właścicieli a następnie ich spadkobierców;
- c. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji z [...] stycznia 2020 r.
- 2. przepisów prawa materialnego, tj.
- a. art. 28 kpa, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący nie wykazał, że przysługuje mu status strony postępowania, podczas gdy jako spadkobiercy dawnej właścicielki nieruchomości są oni legitymowani do dochodzenia wszelkich roszczeń dotyczących przedmiotowej nieruchomości;
- b. art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez błędne uznanie, że organ administracji nie ma podstaw do prowadzenia postępowania zmierzającego do obalenia domniemania wynikającego z tego przepisu.
Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zarówno postępowanie prowadzone w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, wymaga od organu administracji ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. Złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, obliguje organ do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. również podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznie do rozpoznania. Konieczność taka wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 kpa. Jest to tzw. wstępny etap rozpoznawania wniosku. Jeżeli z oczywistych względów na tym etapie postępowania wynika, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, organ winien odmówić wszczęcia postępowania.
Natomiast w przypadku, gdy ustalenie przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ administracji powinien wszcząć postępowanie w sprawie i dopiero wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustali, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, powinien umorzyć postępowanie z uwagi na brak przymiotu strony. W tym drugim przypadku decyzja zapada na podstawie art. 105 § 1 kpa.
W niniejszej sprawie zachodzi druga z opisanych sytuacji. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uznał, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony w domaganiu się rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, LEX nr 1138119; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.
Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego.
Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Dla komunalizacji w trybie ww. ustawy decydujące znaczenie ma stan faktyczny istniejący w pierwszym dniu 1996 r. Stroną prowadzonego (na podstawie art. 18 ustawy) postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 1 stycznia 1996 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa jest, poza daną gminą i Skarbem Państwa, jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługiwał tytuł prawno rzeczowy. Stroną postępowania w sprawie weryfikacji decyzji komunalizacyjnej w trybie nadzwyczajnym może być wyjątkowo również podmiot, który wykaże, iż w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości objętej tym postępowaniem komunalizacyjnym.
Wg. skarżących, w dacie komunalizacji, z racji stwierdzenia że sporna nieruchomość w określonych granicach nie podpadała pod dekret PKWN o reformie rolnej, Skarb Państwa nie był właścicielem ww nieruchomości, co wykluczało jej komunalizację.
Istotnie, należy podkreślić, że gdy chodzi o prawo własności Skarbu Państwa to zostało ono oficjalnie podważone dopiero w wyniku postępowania prowadzonego kilkanaście lat później niż zapadła sporna decyzja komunalizacyjna. Chodzi tu o postępowanie prowadzone w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Jednocześnie nie budzi watpliwości, że w dacie następującej z mocy samego prawa komunalizacji i w dacie orzekania deklaratoryjną decyzją wojewody – w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa. Jednak to, czy organ orzekający o komunalizacji naruszył prawo w sposób rażący bądź nie naruszył prawa w ogóle - gdyż wpisem w księdze wieczystej był związany na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U. z 2019r., poz. 2204, dalej ukwh) – powinno być przedmiotem badania organu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Podniesiona przez organ okoliczność, że w świetle aktualnego orzecznictwa NSA, co do zasady nie można organowi administracji zarzucić rażącego naruszenia prawa w sytuacji gdy orzekał będąc związany treścią wpisu w księdze wieczystej – stanowi rodzaj merytorycznego stanowiska w sprawie oceny czy przy orzekaniu o komunalizacji wojewoda naruszył prawo. (por. wyrok NSA z 2019-04-29, I OSK 3703/18, Lex nr 2677671).
Czym innym jest jednak merytoryczna ocena żądania skarżących, a czym innym jest kwestia istnienia po ich stronie interesu prawnego co do tego by żądać od organu administracji, by ustalił, że przy deklaratoryjnym orzekaniu o komunalizacji wojewoda rażąco naruszył prawo.
Skoro zatem skarżący powołują się na decyzję zapadłą w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, wskazując, że w dacie komunalizacji Skarb Państwa nie był właścicielem ww nieruchomości, to mają interes prawny by kwestionować zasadność i prawidłowość komunalizacji. Należy odróżnić tu oparte na interesie prawnym prawo do kwestionowania prawa własności Skarbu Państwa do danej (skomunalizowanej) nieruchomości, od kwestii związania organu wpisem w księdze wieczystej. Ta ostatnia jest już ewentualnym elementem merytorycznym decyzji nieważnościowej, a nie kwestią samego prawa skarżących do kwestionowania zasadności samej decyzji komunalizacyjnej. Warto też zwrócić uwagę, że komunalizacji podlegały i nieruchomości, dla których nie były prowadzone księgi wieczyste, i nieruchomości, dla których księgi wieczyste były prowadzone.
Zasady obrotu nieruchomościami objętymi ustawą o księgach wieczystych i hipotece pozostają jednak kwestią merytoryczną w sprawie, a nie kwestią pierwotną, decydującą o zasadności samego prawa do domagania się oceny prawidłowości postępowania organu komunalizacyjnego w aspekcie zgodności jego działań z przepisami prawa.
W sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, że dla sprawy komunalizacyjnej zakończonej decyzją Wojewody zapadła wiele lat później decyzja w ramach wniosku o stwierdzenie niepodpadania części majątku ziemskiego pod dekret PKWN o reformie rolnej. Skarżący, jako następcy prawni "znacjonalizowanego" ww. dekretem właściciela, mają zatem interes prawny by domagać się ustalenia prawidłowości decyzji komunalizacyjnej wojewody. Na tym etapie sprawy Sąd z oczywistych względów nie przesądza wyniku postępowania nieważnościowego zainicjowanego przez skarżących, neguje jednak pogląd ministra co do tego, że nie mają oni interesu prawnego w sprawie. Zasadne okazały się zatem zarzuty co do tego, że organ naruszył przywołane w skardze przepisy procedury tj. art. 7, 77 i 80 kpa, a także przepis prawa materialnego w postaci art. 28 kpa. Konsekwencją powyższego było finalnie naruszenie art. 105 § 1 kpa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa w zw. z art. 28 kpa i w zw. z art. 105 § 1 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 135 ppsa decyzję ją poprzedzającą - celem merytorycznego rozpoznania wniosku skarżących.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).