Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. M. i M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] lipca 1968 r. nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz dotychczasowych właścicieli prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] oznaczonej "nr hip. [...]", w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr ewid. [...] z obrębu [...], uchyliło w całości decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2005 r. i stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] lipca 1968 r. w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr ewid. [...], z wyłączeniem [...] części działki ewidencyjnej nr [...] przypadającej na lokale mieszkalne nr [...] oraz nr [...] w budynku przy ul. [...] i w tej części odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzając, że w tym zakresie decyzja z dnia [...] lipca 1968 r. została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na to, że wywołała nieodwracalne skutki prawne, wobec czego nie można stwierdzić jej nieważności.
W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło następujący stan faktyczny sprawy:
Według zaświadczenia Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] sierpnia 1946 r. nieruchomość [...] położona przy ulicy [...] hip. Nr [...] stanowiła własność G. R. Nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W zaświadczeniu z dnia 26 maja 1948 r. Sąd Grodzki w W. stwierdził, że na dzień [...] maja 1948 r. tytuł własności tej nieruchomości zapisany był na imię M. i M. M. na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 1948 r.
W dniu 21 lipca 1948 r. do Zarządu Miejskiego Miasta W. wpłynął wniosek M. i M. M. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w/w nieruchomości i wydanie promesy na jej zabudowę. Decyzją z dnia [...] września 1948 r. udzielono zainteresowanym promesy, w której - w związku z przeznaczeniem nieruchomości w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo prywatne na cele biurowo-handlowo-mieszkalne - przyrzeczono przyznać M. i M. M. prawo własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości i równocześnie zezwolono na podjęcie budowy. W piśmie Biura Odbudowy Stolicy z dnia 22 maja 1950 r. nr [...] stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość, po opracowaniu projektu zabudowy przeznaczona jest pod zabudowę użyteczności publicznej i została przekazana Ministerstwu Kultury i Sztuki.
W dniu [...] lipca 1968 r. Prezydium Rady Narodowej Miasta W. wydało decyzję nr [...], którą odmówiło ustanowienia na rzecz M. M. i M. M. prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji podano, że odmowa następuje z uwagi na przeznaczenie nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną.
Obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi działkę ewid. nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa (we władaniu [...] Szkoły [...] im. [...]) oraz działkę ewid. nr [...] stanowiącą własność komunalną, co potwierdzają decyzje komunalizacyjne Wojewody [...]: nr [...] z dnia [...] lutego 1992 r. i nr [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r.
Z postanowienia Sądu Rejonowego dla Miasta W. Wydział II Cywilny z dnia [...] czerwca 1978 r. sygn. akt II Ns [...] wynika, że następcami prawnymi M. M. i M. M. są M. M. oraz A. P. z d. M. W dniu 12 września 2000 r. M. M. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w mieście W. z dnia [...] lipca 1968 r.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast po rozpatrzeniu powyższego wniosku w części dotyczącej działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku M. M. w zakresie dotyczącym obecnych działek nr [...] stanowiących własność Miasta W., decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] również i w tej części odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1968 r. o odmowie ustanowienia na rzecz dotychczasowych właścicieli prawa użytkowania wieczystego. Kolegium wskazało, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji przedmiotowa nieruchomość była objęta Perspektywicznym Planem Ogólnym W. zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] stycznia 1961 r., zgodnie z którym nieruchomość przeznaczona była pod oświatę.
Ponadto Kolegium stwierdziło, że w dacie wydania decyzji obowiązywał przepis art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), który stanowił, iż niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu, można odmówić przyznania prawa własności czasowej, także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Przepis zaś art. 3 dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej. Niewątpliwie przeznaczenie danego obszaru w planie na cele oświaty należy rozumieć w kategoriach celu publicznego. Obowiązująca w dacie wydania decyzji ustawa z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty i wychowania (Dz. U. Nr 32, poz. 160 ze zm.) w art. 39 dopuszczała wprawdzie możliwość prowadzenia szkół, placówek oświatowych, wychowawczych i innych zakładów lub placówek szkolących przez organizacje zawodowe, młodzieżowe, a także osoby prawne lub osoby fizyczne za zezwoleniem Ministra Oświaty i Wychowania, jednak dawni właściciele nieruchomości wystąpili o wydanie promesy na zabudowę mieszkalną i taką promesę otrzymali w dniu 8 września 1948 r. Z tego faktu jak i z akt sprawy nie wynika, aby ich zamiarem była działalność o charakterze oświatowym.
Zatem korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego. Z tych względów Kolegium uznało, że brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z [...] lipca 1968 r. jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa.
M. M. i M. P. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że plan zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego odmówiono dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej, nie został przez prawie 50 lat zrealizowany, bowiem do dzisiaj nie prowadzi się na niej działalności oświatowej. W związku z tym nie do zaakceptowania jest zarówno decyzja z 1968 roku jak i zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło uprzednio zajętego przez Kolegium stanowiska, w związku z czym decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. uchyliło w całości poprzednio wydaną decyzję i stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] lipca 1968 r. w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr ewid. [...] z wyłączeniem [...] części działki ewidencyjnej nr [...] przypadającej na lokale mieszkalne nr [...] w budynku przy ul. [...] i w tej części odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzając, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, z uwagi na to, iż w tym zakresie wywołała nieodwracalne skutki prawne, wobec czego nie można stwierdzić jej nieważności.
Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia Kolegium poprzedziło obszernym przytoczeniem stanowiska doktryny prawa administracyjnego procesowego oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszących się do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a także przyjętego w orzecznictwie sądowym sposobu rozumienia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Co do badanej decyzji (omyłkowo Kolegium wskazało na "orzeczenie z dnia [...] listopada 1952 r.") Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że w dniu wydania decyzji obowiązywał Ogólny Plan Miasta W. zatwiedzony przez Prezydium Miasta W. w dniu 31 stycznia 1961 r. Z planu tego wynikało, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie oznaczonej jako "oświata". Treść badanej decyzji nie wskazuje jednak, aby przed jej wydaniem Prezydium Rady Narodowej Miasta W. poddało ocenie, czy korzystanie z gruntu przez jego byłych właścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Fakt, iż właściciele przed wydaniem decyzji dekretowej nie deklarowali zamiaru prowadzenia działalności oświatowej, na co zezwalał przepis art. 39 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r. o rozwoju systemu oświaty, w ocenie Kolegium, nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W rażącej sprzeczności z art. 7 ust. 2 dekretu pozostaje zatem odmowa przyznania prawa własności czasowej z powołaniem się na okoliczność nie wynikającą z postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak w odniesieniu do części nieruchomości przypadających na lokale mieszkalne nr [...] w budynku położonym na przedmiotowym gruncie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne polegające na ustanowieniu na rzecz nabywców w/w lokali prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego, nie poprzedzonego wydaniem decyzji administracyjnej, odmiennie niż to miało miejsce w przypadku pozostałych sprzedanych lokali mieszkalnych o nr: [...].
Stosownie do art. 156 § 2 kpa możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w tej części jest wyłączona, bowiem organ administracji, działając w granicach swych kompetencji, nie jest władny zniweczyć skutków cywilnoprawnych powstałych w wyniku zawarcia umowy o oddaniu części gruntu w użytkowanie wieczyste.
Skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. K. – jak wynika z akt sprawy – właścicielka lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez niewykazanie w ostatecznej decyzji Kolegium, że decyzja z [...] lipca 1968 r. rażąco narusza prawo. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie przyjęte przez Kolegium w zaskarżonej decyzji oparte zostało na interpretacji treści planu zagospodarowania przestrzennego, co nie mogło stanowić podstawy zarzutu rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 kpa. Przekonywające są natomiast, zdaniem skarżącej, ustalenia zawarte w decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2005 r., w której przyjęto, że skoro Perspektywiczny Plan Ogólny W., obowiązujący w dniu wydania badanej decyzji, przewidywał przeznaczenie nieruchomości pod oświatę, to fakt, iż właściciele wystąpili o promesę na zabudowę mieszkalną i takową otrzymali, oznacza że nie można było pogodzić korzystania przez nich z nieruchomości z ustaleniami planu. Nie było więc podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z 1968r. z powodu rażącego naruszenia art. 7 dekretu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że sąd ma prawo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów zawartych w skardze. Dokonując kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem sąd bada, czy organ administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oceny tej sąd dokonuje wedle stanu sprawy oraz na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, iż zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2005 r. należy uchylić, jednak z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Kontrolując zgodność z prawem powołanych decyzji Sąd stwierdził naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją toczyło się z wniosku spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości [...] o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości.
Istotą i celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej kwalifikowanymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, a przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta kwalifikowanymi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postępowanie nadzorcze) podlega tym samym zasadom, co postępowanie zwykłe. Oznacza to w szczególności, że w postępowaniu nadzorczym znajdują w pełni zastosowanie zasady określone w art. 7, 77 i 80 kpa. Zgodnie z powołanymi przepisami organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w związku z tym ma obowiązek zebrać w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć cały materiał dowodowy tak, by podjęte rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie znajdowało potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy.
W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. orzekało w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1968 r. wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Kolegium uznało, że odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego nastąpiła z rażącym naruszeniem powołanego przepisu dekretu, ponieważ w uzasadnieniu decyzji odmownej powołano się na przeznaczenie nieruchomości "pod użyteczność publiczną", co nie wynikało z postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało na ustalenia Ogólnego Planu Miasta W., określanego także jako "Perspektywiczny Plan Ogólny Miasta W." (w decyzji Kolegium z [...] stycznia 2005 r), zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] stycznia 1961 r., w którym teren przedmiotowej nieruchomości znajdował się w strefie oznaczonej jako "oświata".
W przesłanych Sądowi aktach nie ma jednak planu, na który powołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Brak dokumentu, na którym oparto ustalenia zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy powoduje, że nie można stwierdzić, czy przy podjęciu zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Kolegium nie doszło do naruszenia art. 80 kpa przez dowolną ocenę treści planu. Przede wszystkim jednak, z uwagi na treść art. 133 § 1 zd. 1-sze ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest możliwa ocena przez Sąd zgodności z prawem wydanych decyzji.
Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że akta sprawy nie dają odpowiedzi na pytanie, czy w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji miały zapewniony udział wszystkie osoby, których interesu prawnego postępowanie to dotyczyło. W aktach sprawy nie ma dokumentów dotyczących nabycia własności lokali w budynku przy ul. [...] wraz z odpowiednimi udziałami w użytkowaniu wieczystym gruntu. Brak w aktach zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego z wniosku M. M.; nie ma w ogóle dowodów doręczeń decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2005 r., natomiast doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. są niekompletne. Na marginesie należy wskazać, że adresy osób, do których kierowano decyzje są niezgodne z danymi wykazanymi w znajdującym się w aktach wypisie z rejestru gruntów.
Wykazane wyżej wady i uchybienia postępowania skutkowały koniecznością uchylenia obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W przedstawionej sytuacji Sąd nie oceniał merytorycznych rozstrzygnięć zawartych w w/w decyzjach, bowiem dopiero decyzja wydana w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego może być przedmiotem oceny co do istoty przez sąd administracyjny.
W przeprowadzonym ponownie postępowaniu organ ustali prawidłowo krąg osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1968 r. Wymagać też będzie wyjaśnienia okoliczność, czy i jaki wpływ na realizację uprawnień wynikających z art. 7 dekretu, miała zawarta w formie aktu notarialnego w dniu 30 lipca 1949 r. przedwstępna umowa sprzedaży przez M. Z. i M. małż. M. na rzecz Centralnego Zarządu Państwowych Gospodarstw Rolnych nieruchomości przy ul. [...], wraz z budynkiem mieszkalnym i prawami do promesy gruntowej.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.