Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
M. R. wystąpił do Prezydenta [...] w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 916) o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem [...] stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] uregulowanej w KW nr [...].
W toku postępowania ustalono, że Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] maja 1997 r. sygn. akt [...] oddalił apelację od wyroku z dnia [...] listopada 1996 r. sygn. akt [...], którym Sąd Wojewódzki w [...] Wydział [...] stwierdził nieważność umowy zawartej aktem notarialnym z [...] grudnia 1989 r. nr [...] o oddaniu w/w nieruchomości w użytkowanie wieczyste.
Z kolei wyrokiem z dnia [...] lutego 2019 r. sygn. akt [...], Sąd Apelacyjny w [...] [...] Wydział [...] oddalił powództwo [...] o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego w/w nieruchomości, podnosząc w uzasadnieniu, że "wyrok stwierdzający nieważność ma charakter deklaratywny i wywołuje skutki ex tunc, co oznacza, że umowa użytkowania wieczystego była nieważna już w dacie jej zawarcia, a tym samym nie powstało skutecznie prawo użytkowania wieczystego". Odnosząc się do wpisów w księdze wieczystej, Sąd podkreślił, że "konstytutywny wpis nie sanuje skutków nieważnej czynności prawnej". Jednocześnie wskazano, że "nie było także podstaw do rozważania sytuacji prawnej pozwanego w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów".
W tej sytuacji Prezydent [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, z uwagi na fakt, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nie istniało na dzień [...] grudnia 2018 r.
M. R. wniósł zażalenie na przedmiotowe postanowienie, wskazując na treść wyroku z dnia [...] lutego 2019 r. sygn. akt [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę podkreślilo, że w dniu [...] stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości nie istniało, a to ze względu na orzeczoną przez sąd powszechny nieważność (skutek ex tunc) umowy ustanowienia użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości. Kolegium podzieliło pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia [...] stycznia 2016 r. sygn. akt [...], że konstytutywny wpis nie sanuje skutków nieważnej czynności prawnej. Organ zaznaczył ponadto, że w chwili obecnej [...] prowadzi działania zmierzające do wykreślenia wpisu w księdze wieczystej.
Skargę na powyższe postanowienie wniósł M. R. zarzucając, że jest ono wadliwe. Skarżący zaznaczył m.in., że żądane zaświadczenie stanowić będzie podstawę ujawnienia istniejącego od [...] stycznia 2019 r. prawa własności gruntu przy ul. [...] w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków. Wskazał ponadto, że zawarł umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości i bez wpisu ponosi szkodę.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Co prawda uzasadnienie organów nie jest prawidłowe, nie zmienia to jednak faktu, że samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdział 4) kpa, albowiem w postępowaniu tym właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga.
Zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, że jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 kpa).
Istotne jest, że zaświadczenie ma potwierdzić tylko istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, znanych z urzędu organowi administracji publicznej. Jest ono aktem wiedzy organu, opartym na informacjach wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 kpa). Zgodnie z art. 218 § 2 kpa organ administracji publicznej może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to spełnia jednak tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ustalonej przede wszystkim w oparciu o dane wskazane w art. 218 § 1 kpa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, że zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych, wymagających analizy, czy interpretacji przepisów. Innymi słowy zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać. Natomiast w sytuacji, gdy żądanie strony dotyczy kwestii spornych, niejednoznacznych to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Posiadane przez organ informacje nie mogą być bowiem uzupełnione przez stwierdzenie okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu rozstrzyganym w drodze decyzji administracyjnej.
Analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wskazuje tymczasem, że wniosek skarżącego dotyczy wydania zaświadczenia w kwestii, która nie jest jednoznaczna i bezsporna. Jak wynika z akt sprawy Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] maja 1997 r. sygn. akt [...] oddalił apelację od wyroku Sądu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] listopada 1996 r. sygn. akt [...], którym stwierdzono nieważność umowy o oddaniu nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] w użytkowanie wieczyste, zawartej aktem notarialnym z [...] grudnia 1989 r. nr [...].
Następnie Sąd Apelacyjny w [...] [...] Wydział [...] wyrokiem z dnia [...] lutego 2019 r. sygn. akt [...], oddalił powództwo [...] przeciwko M. R. o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. [...] prowadzi zaś obecnie postępowanie zmierzające do wykreślenia wpisu użytkowania wieczystego z księgi wieczystej nieruchomości. Jak wskazano w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] kompletowana jest aktualnie dokumentacja niezbędna do złożenia wniosku wieczystoksięgowego.
Okoliczności powyższe wskazują zatem, że żądanie skarżącego dotyczy kwestii, która wymaga wyjaśnienia i przeprowadzenia dodatkowego postępowania, wykraczającego poza zakres art. 218 § 2 kpa, do czego - jak wskazano wyżej - na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie zaświadczenia organ administracji publicznej nie jest uprawniony. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że zaświadczenie ma służyć urzędowemu potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 kpa spełnia natomiast jedynie pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia. Musi ono odnosić się do okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Innymi słowy postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 kpa może polegać na ustaleniu faktów wynikających z dostępnych organowi dokumentów.
W rozpoznawanej sprawie tymczasem posiadana przez organ dokumentacja nie wskazuje w sposób bezsporny stanu prawnego nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że brak było podstaw do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego. Wydane w sprawie postanowienia mimo, że uzasadnienie organów nie jest prawidłowe, są więc zgodne z prawem. Samo rozstrzygnięcie odpowiada bowiem prawu. Wniesiona skarga jest zatem bezzasadna i podlega oddaleniu.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.