Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę L. prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...] i [...] uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr [...] – utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 31 października 2009 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa wnosił o wznowienie postępowania komunalizacyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [....] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę L. prawa własności nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...] i [...], oraz wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego przez jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], wznowił postępowanie na żądanie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę L. prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości S., opisanej w księdze wieczystej Kw nr [...].
Wojewoda [...] po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.
Wojewoda [...] wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie posiada przymiotu strony we wznowionym przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia z dnia [...] lipca 2009 r. postępowaniu komunalizacyjnym, gdyż nie wykazał uzyskania przed dniem 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, a stronami postępowania komunalizacyjnego toczącego się w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzającę ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) są tylko Skarb Państwa i właściwa gmina.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odwołaniu z dnia 28 sierpnia 2009 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie: art. 28 Kpa poprzez nie uznanie odwołującego jako strony postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2008 r., oraz naruszenie art. 6, 7 i 77 § 1 Kpa z uwagi na pominięcie i nieodniesienie się do już wydanych: decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] i decyzji Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] na odcinku węzeł C. -granica województwa [...].
Ponadto odwołujący wskazywał, ze przedmiotowe grunty objęte kwestionowaną decyzją Wojewody nabył Skarb Państwa z dniem 5 września 2001 r. na mocy art. 20 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80 poz. 721 ze zm.)
Po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], - utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. wznowił postępowanie na żądanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę L. prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości S. Organ odwoławczy podniósł, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym i odrębnym w stosunku do postępowania zwykłego zakończonego ostateczną decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.
Organ odwoławczy wskazał, że w związku z tym po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Wojewoda [...] miał obowiązek odrębnego zbadania w trybie art. 149 § 2 Kpa czy zaistniały przyczyny wznowienia wskazane przez odwołującego (art. 145 § 1 pkt 4), t.j. czy odwołujący był stroną postępowania, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r.
Organ odwoławczy podkreślił, ze w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (co dotyczyło również ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.) - stroną jest tylko Skarb Państwa i gmina nabywająca nieruchomość od Skarbu Państwa, zaś inne osoby prawne tylko wówczas gdy wykażą że komunalizacja narusza ich prawo własności do tej nieruchomości.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skutek komunalizacyjny powołanego przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z 10 maja 1990 r. już nastąpił z dniem 27 maja 1990 r. a podane przez odwołującego przepisy i decyzje w tym: art. 20 i cała ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80 poz. 721 ze zm.), oraz decyzja Wojewody Włocławskiego z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] i decyzja Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] na odcinku węzeł C.-granica województwa [...], odnoszą się do stanów faktycznych i prawnych istniejących po dniu 27 maja 1990 r., nie mogą mieć znaczenia w przedmiotowej sprawie.
Organ odwoławczy podkreślił, ze skoro odwołujący nie wykazał i z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika by przed dniem 27 maja 1990 r. przysługiwał mu jakikolwiek tytuł prawny do spornej nieruchomości i tym samym przymiot strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. to nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa w tym naruszenia art. 28 Kpa.
Organ odwoławczy podniósł, że jeżeli osobie która domagała się wznowienia postępowania nie przysługuje przymiot strony, to w ogóle nie można mówić o żadnych przyczynach wznowienia postępowania, a jeśli nie zachodzą przesłanki wznowieniowe to brak również podstaw do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 Kpa decyzji wydanej w trybie zwykłym.
Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...].
Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie przepisów prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 28 kpa poprzez uznanie skarżącego za podmiot bez przymiotu strony, art. 7, 10 § 1 oraz art. 77 § 1kpa, poprzez pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji, nadto rozpatrzenie sprawy z pominięciem wszystkich dowodów zebranych w przedmiotowej sprawie, co zdaniem skarżącego uniemożliwiło wydanie merytorycznie zasadnej decyzji.
Skarżący w uzasadnieniu skargi podnosił, że decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...], zmienioną następnie decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r. nr [...], były Wojewoda [...] ustalił lokalizację autostrady płatnej [...] na odcinku "Węzeł C. - granica województwa [...]. Decyzja ta objęła liniami rozgraniczającymi autostrady [...] działki będące przedmiotem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.
Skarżący podkreślił, że w tym kontekście był stroną postępowania komunalizacyjnego, zwłaszcza dlatego, że nieruchomości objęte postępowaniem komunalizacyjnym Skarb Państwa nabył w dniu [...] maja 2008 r. na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] nr [...] przekazującej przedmiotowe grunty w trwały zarząd Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad.
Skarżący podkreślił, że w dniu, w którym Wojewoda komunalizował przedmiotowe grunty, w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja z dnia [...] maja 2008 r., a fakt ten nie został w ogóle uwzględniony zarówno przez Wojewodę, jak i przez organ II instancji, co stanowi naruszenie prawa procesowego i zasady wnikliwego i wyczerpującego rozpatrzenia sprawy określonej w art. 77 § 1 kpa.
Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że przyjęcie przez Organ koncepcji braku przymiotu skarżącego wymagałoby uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmawiającej uchylenia decyzji komunalizacyjnej wraz z umorzeniem postępowania, właśnie z przyczyny braku takiego przymiotu.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy organ administracji publicznej zasadnie odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], uzasadniając rozstrzygnięcie brakiem przymiotu strony Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad we wznowionym przez Wojewodę [...] postępowaniu komunalizacyjnym.
Zważyć należy, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Przy czym wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego, czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji. Wpływ tego braku udziału na wynik sprawy może być dopiero oceniony w postępowaniu wznowieniowym.
Stosownie do art. 5 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych " jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin."
Wskazać należy, że stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych są Skarb Państwa i właściwa gmina. Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu.
Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy.
Zdaniem Sądu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, który jest organem administracji rządowej i zarządcą drogi krajowej przysługuje przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...].
Należy mieć na uwadze, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...] ustalił lokalizację autostrady płatnej [...] na odcinku Węzeł C. - granica województwa [...]. Decyzja ta objęła liniami rozgraniczającymi autostrady [...] działki będące przedmiotem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.
Wskazać należy, że w dniu [...] maja 2008 r. na podstawie ostatecznej decyzji przedmiotowe działki gruntu zostały przekazane w trwały zarząd Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad.
Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów art. 19 - 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą o władaniu nieruchomością oraz bardzo szerokie uprawnienia do gruntu.
Natomiast w dniu [...] czerwca 2008 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] stwierdził nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę L. prawa własności spornych działek gruntu, pozbawiając udziału w tym postępowaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.
Organ po wznowieniu postępowania ponownie rozpoznając sprawę ustali jaki wpływ na decyzję komunalizacyjną miało pozbawienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad statusu strony postępowania komunalizacyjnego oraz czy ustanowienie trwałego zarządu na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uniemożliwia komunalizację nieruchomości.
Reasumując mając na uwadze, że przedmiotowy grunt stanowi drogę krajową i jest wyłączony z obrotu prawnego, organ administracji publicznej winien rozważyć czy nie stanowi to przeszkody publiczno prawnej do komunalizacji nieruchomości.
Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.