Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań K. E. oraz G. G. i M. N., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...], o odmowie przyznania odszkodowania za budynek posadowiony na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. [...].
Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] - [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. tytuł własności nieruchomości [...] ozn. hip. jako "[...] - [...]" o pow. [...] m2 zapisany był na imię W. I. W dniu [...] kwietnia 1947 r. Wojewoda [...] orzekł o zmianie nazwiska W. I. na nazwisko N. Z dniem wejścia w życie ww. dekretu grunt ww. nieruchomości przeszedł na własność Gminy [...], a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa.
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2000r. T. N. oraz M. N. wystąpili o odszkodowanie za budynek znajdujący się na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. [...].
Prezydent [...] decyzją z [...] października 2014 r., nr [...], odmówił przyznania odszkodowania za ww. budynek. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 620/15, uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2014 r.
Kolejną decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 11 ust. 1, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 1a i 5 i art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2260), odmówił przyznania odszkodowania za budynek posadowiony na gruncie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] ozn. nr hip. [...].
Od powyższej decyzji Prezydenta [...], odwołania złożyli K. E. oraz G. G. i T. N. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę [...] w dniu [...] listopada 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...], zatem termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej ww. gruntu upływał w dniu [...] maja 1949 r. Dawni właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., co wynika z treści pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] kwietnia 2016 r. znak [...], zgodnie z którym w rejestrze wpływów wniosków dekretowych istnieje zapis, iż wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] złożony został przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny.
We wniosku Urzędu Likwidacyjnego o przyznanie własności czasowej, którego kopia znajduje się w aktach sprawy, wpisano "brak danych" osób których prawa urząd likwidacyjny rzekomo reprezentował. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1960 r., nr [...] odmówiono przyznania własności czasowej do przedmiotowego gruntu z uwagi na to, że ani jej właściciel, ani jego następcy prawni nie zgłosili się i nie poparli wniosku złożonego przez Urząd Likwidacyjny. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej na zasadzie art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] z dnia [...] października 1945 r. nie został złożony przez podmiot dysponujący uprawnieniem do wszczęcia postępowania w tymże przedmiocie. Urząd Likwidacyjny nie był co do zasady podmiotem właściwym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].
W niniejszej sprawie nie miała miejsca sytuacja, w której Urząd Likwidacyjny złożył wniosek za wiedzą i zgodą właściciela. Urząd Likwidacyjny w [...] złożył wniosek dekretowy, jednak nie wiedząc, kto jest właścicielem tej nieruchomości i w czyim imieniu składa wniosek. W ocenie organu logiczne jest, iż w przypadku działania w porozumieniu z byłym właścicielem nieruchomości Urząd Likwidacyjny w [...] umieściłby we wniosku imiona i nazwiska osób, którym przysługiwał tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto z treści orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1960 r., nr [...], wynika wprost, iż odmowa przyznania własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości nastąpiła na skutek tego, że ani jej właściciel, ani jego następcy prawni nie zgłosili się i nie poparli wniosku złożonego przez Urząd Likwidacyjny.
Minister podniósł, że gdyby Prezydium Rady Narodowej w [...] było w posiadaniu dokumentów świadczących o tym, że Urząd Likwidacyjny działał w porozumieniu z byłym właścicielem nieruchomości, i że były właściciel akceptował wniosek złożony przez Urząd Likwidacyjny, niewątpliwie treść wydanego orzeczenia byłaby zupełnie inna. Stąd poszukiwanie dokumentów w tej sytuacji nie znajduje podstaw. Ponadto pełnomocnicy stron nie przedstawili żadnych dokumentów, z których by wynikało, że były właściciel nieruchomości lub jego pełnomocnik, który, jak wynika z załączonej do odwołania kopii pisma (niepodpisanego) kierowanego do Zespołu Adwokackiego w [...], wyemigrował z Polski w 1949 roku, kontaktowali się z Urzędem Likwidacyjnym i że tenże Urząd, składając wniosek o ustanowienie własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, działał w porozumieniu i na rzecz byłego właściciela. Skoro co do zasady, urzędy likwidacyjne nie były uprawnione do reprezentowania byłych właścicieli nieruchomości [...], w tym do składania wniosków dekretowych i brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że w niniejszej sprawie Urząd Likwidacyjny działał na wniosek dawnego właściciela, to należy uznać za słuszne stanowisko organu I instancji, że wniosek ten nie został skutecznie złożony.
Budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości przeszedł więc na rzecz Państwa przed dniem [...] kwietnia 1958 r., w związku z czym nie została spełniona jedna z przesłanek konieczna do ustalenia, w myśl art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za ww. budynek.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Wojewody [...] wniosła K. E., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów art. 7 k.p.a., art. 7a §1 k.p.a. art. 8 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niepełne postępowanie dowodowe przez pominięcie istotnych dowodów takich jak dowód z całości akt postępowania wszczętego na wniosek Urzędu Likwidacyjnego, a w związku z tym dowodów z istotnych dokumentów, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niekompletne uzasadnienie faktyczne i prawne, naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, pominięcie w ustaleniach istotnych okoliczności faktycznych, a to kiedy nastąpiła utrata własności przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela,
- 2) przepisu art. 7 dekretu z 8 marca 1946 r. ze zm. o majątkach opuszczonych i poniemieckich w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., przez jego niewłaściwą wykładnię, co do zakresu działania urzędów likwidacyjnych, skutków podejmowanych przez te urzędy czynności, w tym w szczególności odnoszących się do składania wniosków na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] wnieśli również G. G. i M. N., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
- 1) art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;
- 2) art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego;
- 3) art. 89 § 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy koniecznej w niniejszym postępowaniu do wyjaśnienia sprawy;
- 4) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji zawierającej niepełne uzasadnienie, tj. brak wskazania dowodów, na których organ oparł rozstrzygnięcie, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
- 5) naruszenie art. 80 k.p.a., tj. zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez uznanie przez organ administracji publicznej, iż w sprawie zostały przeprowadzone wszystkie dowody pozwalające na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;
- 6) przepisu prawa materialnego, tj. art. 215 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i błędne uznanie, że nie zachodzi przesłanka umożliwiająca ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność państwa po dniu [...] kwietnia 1958 r.
Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej odszkodowanie na rzecz skarżących, stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Odpowiadając na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skargi nie są zasadne.
Przedmiotem niniejszej sprawy było rozpatrzenie wniosku o ustalenie odszkodowania za budynek posadowiony na nieruchomości położonej w [...] przy [...]. Wniosek został zgłoszony na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że " Przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu [...] kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu [...] kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego."
Kwestią zasadniczą jest zatem ustalenie w jakiej dacie sporny budynek stał się własnością państwa.
Sprawa niniejsza nie dotyczy wprawdzie odszkodowania za grunt na którym posadowiony jest budynek wybudowany na nieruchomości przy ulicy [...] w [...], wskazać jednakże należy, że byli właściciele (ich następcy prawni) otrzymali odszkodowanie za działkę położoną przy ulicy [...]. Nastąpiło to, jak wskazała skarżąca, decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...].
Stan faktyczny w sprawie jest w zasadzie bezsporny. Przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę [...] w dniu [...] listopada 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] z 1948 r. Termin do złożenia przez dotychczasowego właściciela wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał z dniem [...] maja 1949 r. Byli właściciele nieruchomości przy ul. [...] w [...] nie złożyli w terminie stosownego wniosku na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], dlatego też grunt przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa przeszedł na własność gminy [...] (z dniem wejścia w życie dekretu, bez możliwości uzyskania przez byłych właścicieli prawa wieczystej dzierżawy (prawa zabudowy), zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. W takim przypadku budynek znajdujący się na gruncie dzielił los gruntu (art. 8 dekretu).
Z kolei na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r Nr 14, poz. 130) nieruchomość z dniem [...] kwietnia 1950 r., tj. z dniem wejścia w życie tej ustawy stała się własnością Skarbu Państwa.
Wprawdzie, jak ustaliły organy, wniosek o ustanowienie własności czasowej dla powyższej nieruchomości został złożony przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny w [...] w dniu [...] maja 1949 r. jednakże zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że nie mógł być on prawnie skuteczny. Urząd Likwidacyjny nie był podmiotem uprawnionym do występowania na podstawie dekretu [...] o ustanowienie prawa własności czasowej za osoby nieobecne, nie miał również własnych uprawnień w tym zakresie. Ponadto z treści wniosku wynika, że organ ten nie działał w imieniu właścicieli nieruchomości. Na wniosku co do właścicieli nieruchomości widnieje adnotacja "brak danych". Brak działania byłych właścicieli potwierdza również uzasadnienie Orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1960r. wskazujące na brak działania właścicieli lub ich następców prawnych w przedmiocie złożonego wniosku przez Okręgowy Urząd Likwidacyjny.
Brak jest również innych dowodów na potwierdzenie złożenia wniosku przez ówczesnego właściciela. Dołączone do akt sprawy pismo (bez podpisu i daty) kierowane do Zespołu Adwokackiego w [...] nie jest dowodem na złożenie wniosku na podstawie art. 7 Dekretu, a jedynie dowodem, że właściciel nieruchomości mógł prowadzić korespondencję w tej sprawie ze swoim pełnomocnikiem.
Zgodnie z art. 7 ust. 5 dekretu, w razie niezgłoszenia wniosku na podstawie art. 7 ust. 1, lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy gruntu albo prawa zabudowy, gmina obowiązana była uiścić odszkodowanie w myśl art.
9. Dla odszkodowania przewidziano formę miejskich papierów wartościowych, które miały zostać emitowane według zasad określonych w rozporządzeniu wykonawczym Ministra Odbudowy (art. 9). Rozporządzenie takie nigdy jednak nie zostało wydane.
Wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j: Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.), pewna grupa podmiotów, dla których dekret przewidywał odszkodowanie, została potraktowana odrębnie – dla tych osób odszkodowanie miało zostać wypłacone na zasadach i w trybie przewidzianym przez nową ustawę. Zgodnie z art. 53 (w pierwotnej wersji art.
50) ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przepisy tej ustawy, dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, stosować należało odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. przeszły na własność Państwa, jeżeli poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa pozbawieni zostaną użytkowania tych gruntów po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po dniu [...] kwietnia 1958 r. Podobna zasada została przyjęta w odniesieniu do odszkodowania za domy jednorodzinne i jedną działkę budowlaną pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu, stosownie do art. 53 ust. 3 powołanej ustawy z 1958 r.
Rada Ministrów mogła w drodze rozporządzenia rozciągnąć stosowanie owych przepisów dotyczących odszkodowań także co do domów jednorodzinnych oraz jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przed dniem [...] kwietnia 1958r. przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu z 1945 r. Rozporządzenie takie nie zostało jednak nigdy wydane, tak więc krąg podmiotów uprawnionych do odszkodowania pozostał określony wyłącznie przez art. 53 ustawy z 1958 r.
Wymaga podkreślenia, że pozostali byli właściciele gruntów [...] nie zostali wówczas pozbawieni prawa do odszkodowania – w dalszym ciągu przewidywał je art. 7 ust. 5 i art. 8 w zw. z art. 9 dekretu, aczkolwiek brak przepisów wykonawczych uniemożliwiał praktyczną realizację tego prawa. Przepisy ustawy z 1958 r. przewidywały odrębny tryb ustalania i wypłaty odszkodowań dla określonej grupy osób – w stosunku do nich wyłączono działanie przepisów dekretu z 1945 r. w zakresie odszkodowań (art. 53 ust. 4 ustawy). Można więc uznać, że dla tej grupy osób w miejsce uprawnienia przewidzianego przez dekret powstało nowe prawo majątkowe, regulowane przez art. 53 ustawy z 1958 r.
Natomiast odjęcie pozostałym (byłym) właścicielom gruntów prawa majątkowego w postaci prawa do odszkodowania nastąpiło w kolejnej ustawie – a mianowicie, na skutek wejścia w życie regulacji art. 82 ust. 1 (art. 90 pierwotnej wersji) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, ze zmian.). Zgodnie z tym przepisem, z dniem wejścia w życie ustawy (czyli z dniem 1 sierpnia 1985 r. – art. 101 pierwotnej wersji) wygasają prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy. Jeśli zaś chodzi o osoby, dla których przewidziane zostały odszkodowania przez art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – zasadniczo osoby te zachowały owe prawa również na gruncie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Zgodnie z art. 83 ust. 1 tej drugiej ustawy (art. 90 ust. 1 pierwotnej wersji) przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu [...] kwietnia 1958 r.
Z kolei art. 83 ust. 2 (art. 90 ust. 2 pierwotnej wersji) stwierdzał, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu [...] kwietnia 1958r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu [...] kwietnia 1958 r.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że własność nieruchomości wraz z budynkiem przeszła na własność Państwa przed [...] kwietnia 1958 r.
Tak więc, nie widząc podstaw do uznania naruszenia art. 215 ust. 2 u.g.n., sąd uznał, że na tle normy aktualnie ukształtowanej w omawianym przepisie, odszkodowanie za budynek posadowiony na gruncie położonym w [...] przy ul. [...] nie mogło zostać przyznane.
W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.