Uzasadnienie
Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] września 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołań Powiatu P. oraz Towarzystwa [...] w W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], w której odmówiono stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat P. własności nieruchomości stanowiącej działki nr [...], położonej w K.– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), odmówił w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. stwierdzenia, że nieruchomość stanowiąca działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położona w K., stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Powiatu P., gdyż działki te nie są zajęte pod drogę publiczną.
Minister Infrastruktury, po rozstrzygnięciu sprawy w postępowaniu odwoławczym wskazał, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przejęcie prawa własności następuje zatem, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie.
Z ustaleń organu wynika, że sprawa dotyczy działek nr [...], powstałych w 2005 r. z podziału działki nr [...], przyległej do ulicy [...] i stanowiącej własność Towarzystwa [...] w W. W ewidencji gruntów działki objęte zaskarżoną decyzją są oznaczone jako droga i, jak ustalił organ wojewódzki, na działce nr [...] był urządzony fragment jezdni ulicy [...], zaś na działce nr [...] urządzony był [...].
Minister Infrastruktury podał, że z akt sprawy wynika, że przez miasto K. przebiegała droga krajowa relacji [...], wymieniona w załączniku do uchwały nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M. P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16) i ulica [...] była położona w ciągu tej drogi. W [...] 1986 r. przekazano do ruchu obejście drogi krajowej przez miasto K. i w związku z tym, skoro droga zmieniła lokalizację, wnioskowano o zaliczenie dotychczasowego odcinka drogi krajowej przebiegającego przez K. do kategorii dróg wojewódzkich. Zostało to dokonane uchwałą WRN w L. z dnia [...] grudnia 1987 r., nr [...], w sprawie zaliczenia odcinka drogi [...] do kategorii dróg wojewódzkich i tym samym ten odcinek dotychczasowej drogi przestał być drogą krajową. Jednakże uchwała ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Wojewody L. z dnia [...] grudnia 1990 r. nr [...] obowiązujących aktów prawa miejscowego wydanych przed wejściem w życie ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. Urz.
Województwa Nr [...], poz. [...]), a w związku z tym uchwała WRN w L. z dnia [...] grudnia 1987 r. utraciła moc prawną i przestała istnieć w obiegu prawnym, a więc i nie obowiązywała w dniu 31 grudnia 1998 r. Uchylenie uchwały z dnia [...] grudnia 1987 r. nie jest też równoznaczne z przywróceniem dotychczasowej drodze przebiegającej przez ulicę [...] statusu drogi krajowej. Także Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. w piśmie z dnia 28 września 2007 r. potwierdziła, iż ulica [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła drogi krajowej.
Minister Infrastruktury ponadto stwierdził, że ulica [...] nie została również wymieniona w rozporządzeniu Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bialskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, konińskim, koszalińskim, leszczyńskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz. U. z Nr 24, poz. 117 ze zm.). Także nadanie drodze numeru i faktyczne korzystanie z niej na równi z korzystaniem, jak w przypadku dróg publicznych, nie jest równoznaczne z nadaniem drodze cechy prawnej drogi publicznej określonej kategorii.
W świetle powyższego organ odwoławczy ocenił, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] nie mogła stanowić drogi publicznej kategorii krajowej lub wojewódzkiej, a tym samym nie mógł mieć zastosowania art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Skargi na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli:
- 1) Towarzystwo [...] w W., zarzucając naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., przez błędną jego wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość nie została zajęta pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., a tym samym z dniem 1 stycznia 1999 r. nie stała się z mocy prawa własnością Powiatu P.;
- 2) Powiat P., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż droga ul. [...] oznaczona nr [...] położona w Gminie K. nie stanowi drogi publicznej i nie podlegała nabyciu przez Powiat P. z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej.
W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skargi są zasadne.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", potwierdza, iż w sprawie administracyjnej naruszono przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ten akt decyzji Wojewody L. z dnia [...] czerwca 2008 r.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej: "ustawa", nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Natomiast z art. 103 ust. 1 i 3 ustawy wynika, iż Rada Ministrów ma określić, w drodze rozporządzenia, do dnia 31 października 1998 r., wykaz dróg krajowych i wojewódzkich. Drogi krajowe i wojewódzkie, które nie zostaną wymienione w tym wykazie, miały się stać z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi.
Ponadto Sąd wskazuje, iż w uchwale nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (MP z 1986 r., Nr 3 poz.
16) droga relacji [...], w której ciągu położona był ulica [...], została ujęta w wykazie dróg krajowych. Uchwała ta obowiązywała do 31 grudnia 1998 r., w związku z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 1999 r. ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.).
Na podstawie art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 17 grudnia 1987 r., wojewódzka rada narodowa zaliczała do odpowiedniej kategorii dróg wojewódzkich, gminnych, lokalnych miejskich lub zakładowych, w zależności od jej komunikacyjnego znaczenia, odcinek drogi krajowej, wojewódzkiej, gminnej lub lokalnej miejskiej, pozostały po zbudowaniu obwodnicy miejscowości lub lokalnym przełożeniu. W § 1 uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]), zaliczono odcinek drogi [...], w tym ulicę [...], do kategorii dróg wojewódzkich.
W art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zm.) nałożono na wojewodów obowiązek ustalenia i ogłoszenia, do dnia 31 grudnia 1990 r., wykazu aktów prawa miejscowego, wydanych przez wojewódzkie rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego przed dniem wejścia w życie ustawy, które zachowują moc obowiązującą. Akty nie zamieszczone w wykazie, straciły moc z dniem ogłoszenia tego wykazu, co wynika z art. 54 ust. 2 powołanej ustawy. Uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1987 r. nie została wymieniona w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu obowiązujących aktów prawa miejscowego wydanych przed wejściem w życie ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. Urz.
Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Ulica [...] nie została także wyszczególniona w załączniku nr 7 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich... (Dz. U. Nr 24, poz. 117 ze zm.).
Z powyższego wynika, iż ulica [...], położona w ciągu drogi krajowej [...], która następnie, w trybie przewidzianym w art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1987 r., weszła w skład drogi wojewódzkiej [...], nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. zaliczona w sposób formalny do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Okoliczność ta stanowiła podstawę nieuwzględnienia wniosku Powiatu P. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat P. własności nieruchomości stanowiącej działki nr [...], położonej w K. Z akt sprawy administracyjnej wynika jednak również, że ulica [...] była nadal wykorzystywana jako droga publiczna o charakterze wojewódzkim, co znajduje potwierdzenie w protokole zdawczo – odbiorczym nr [...] z dnia [...] stycznia 1999 r.
Stanowisko przyjęte przez organy obu instancji nie jest prawidłowe. Ulica [...] pozostawała niewątpliwie częścią drogi ogólnie dostępnej, z której mógł korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Ulica ta niewątpliwie utraciła formalnie charakter drogi krajowej, a następnie także drogi wojewódzkiej. Okoliczność ta nie ma jednak, w odniesieniu do sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, decydującego znaczenia dla oceny wniosku Powiatu P. Nie można bowiem zaakceptować stanowiska, iż powstrzymanie się przez właściwe organy od podjęcia czynności w celu formalnego zakwalifikowania drogi do dnia 31 grudnia 1998 r., która spełniała ewentualnie odpowiednie kryteria funkcjonalne drogi wojewódzkiej, miałoby stanowić przeszkodę do stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod taką drogę. Odmowa stwierdzenia nabycia prawa własności stanowi także przeszkodę do uzyskania odszkodowania pomimo złożenia stosownego wniosku w terminie wskazanym w art. 73 ust. 4 ustawy.
Sąd zauważa w tym miejscu, iż właściciel nieruchomości był do 31 grudnia 1998 r. pozbawiony faktycznego władania przedmiotową nieruchomością, gdyż mógł z niej korzystać jedynie w sposób powszechnie dopuszczalny, bez możliwości czerpania z nieruchomości realnych korzyści. Natomiast wykorzystanie nieruchomości na potrzeby drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i przed tą datą, wynika w sposób bezpośredni z faktu formalnego przekazania drogi, której częścią była ulica [...], przez Wojewódzką Dyrekcję Dróg Miejskich w L. na rzecz Powiatu P. Zaprezentowana przez organy wykładnia art. 73 ust. 1 ustawy, która prowadzi, na gruncie tego przepisu, do ograniczenia w każdym przypadku pojęcia drogi publicznej do drogi zakwalifikowanej w sposób formalny do jednej z kategorii dróg publicznych wymienionych w ustawie o drogach publicznych, skutkuje nie tylko odmową potwierdzenia prawa własności, ale także, co nie mniej istotne, wyłączeniem prawa uzyskania przez poprzedniego właściciela odpowiedniego odszkodowania i odpowiedzialności faktycznego jej dysponenta za należyte utrzymanie drogi.
Uwzględnienie wobec tego wykładni przyjętej przez organy obu instancji nie było właściwe także z punktu widzenia interesu publicznego. Uznanie, iż ulica [...] nie stanowiła części drogi publicznej w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy prowadziłoby do wniosku, iż przedmiotowa nieruchomość pozostaje nadal własnością Towarzystwa [...] w W. i nie została wyłączona z obrotu, co oznacza możliwość jej sprzedaży i wykorzystania w sposób nie uwzględniający publicznego charakteru funkcjonującej drogi.
Podsumowując Sąd stwierdza, iż zarzuty skarżących były zasadne, gdyż w toku postępowania administracyjnego naruszono art. 73 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwą wykładnię tego przepisu, co skutkowało także błędnym jego zastosowaniem.
Rozstrzygając sprawę organy wadliwie odwołały się wyłącznie do przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym art. 1 tej ustawy, uznając ostatecznie, iż na gruncie art. 73 ust. 1 ustawy drogą publiczną może być, w każdym przypadku, wyłącznie droga zaliczona do jednej z kategorii dróg wymienionych w ustawie o drogach publicznych. Organy administracji publicznej nie wskazywały na ograniczoną dostępność ulicy [...], ale odwoływały się do faktu niezaliczenia tej ulicy do jednej z kategorii dróg publicznych. Natomiast właściwe było, w okolicznościach przedmiotowej sprawy administracyjnej, uwzględnienie sposobu wykorzystania nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., a w konsekwencji odstąpienie, w przedmiotowej sprawie administracyjnej, od wymagań formalnych, wynikających z ustawy o drogach publicznych.
Należy w tym miejscu podkreślić, iż ulica [...] wchodziła w skład drogi krajowej, a w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1987 r. zaliczono odcinek drogi [...], w tym ulicę [...], do kategorii dróg wojewódzkich. Uchwała ta nie została wymieniona w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu obowiązujących aktów prawa miejscowego wydanych przed wejściem w życie ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. Pomimo to, co było w sprawie bezsporne, ulica [...] była wykorzystywana jako droga publiczna na zasadach wynikających z uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1987 r. Stąd potrzeba ujęcia ulicy [...] w załączniku nr [...] do protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia [...] stycznia 1999 r.
Rozpoznając ponownie sprawę właściwy organ uwzględni przedstawione uwagi, a przede wszystkim ustali czy ulica [...] należała w dniu 31 grudnia 1998 r. do drogi publicznej w znaczeniu funkcjonalnym.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. a) w zw. z art. 135 i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.