Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 14 listopada 2022 r., nr KOC/5930/Sr/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 5 września 2022 r., nr [...] odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem J. P., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wnioskiem z 22 marca 2022 r. (data wpływu 24 marca 2022 r.) A. P. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Do wniosku załączono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z 9 października 2015 r. z którego wynika, że J. P. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 sierpnia 2015 r., natomiast niepełnosprawność istnieje od 6 sierpnia 2012 r. J. P. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Do wniosku załączone zostało oświadczenie, zgodnie z którym A. P., na podstawie art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z przysługującego jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 22 września 2021 r., nr [...].
Decyzją z 29 kwietnia 2022 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy odmówił A. P. przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzją z 27 czerwca 2022 r., nr KOC/3288/Sr/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Prezydenta z 29 kwietnia 2022 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał na konieczność pouczenia strony o możliwości wyboru świadczenia z uwzględnieniem okoliczności, że ewentualny wniosek o uchylenie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może być opatrzony warunkami (nie może mieć charakteru hipotetycznego). Ponadto Kolegium wskazało na konieczność uwzględnienia utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych przy wykładni przepisu art, 17 ust. 1b, nakazującej pominięcie kryterium chwili powstania niepełnosprawności.
Pismem z 6 lipca 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy poinformował stronę o możliwości wyboru świadczenia oraz konieczności złożenia wniosku o uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji, gdy strona zamierza ubiegać się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe pismo zostało doręczone i pozostało bez odpowiedzi.
Decyzją z 5 września 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił A. P. przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji wskazał, że strona ma przyznany, decyzją z 22 września 2021 r., specjalny zasiłek opiekuńczy na męża i do dnia wydania rozstrzygnięcia nie wpłynął wniosek o uchylenie prawa do zasiłku.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. P.. Wskazała, że z treści jej oświadczenia wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia korzystniejszego, tj. świadczenia pielęgnacyjnego.
Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowią przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.).
Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje;
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis art. 17 ust. 1b ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
- 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub
- 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak stanowi art. 24 ust. 4 ustawy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony.
Organ I instancji rozpatrując sprawę odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że przysługuje jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Strona, pomimo pouczenia, nie złożyła wniosku o uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zaistniała zatem negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, która uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdy wnioskodawca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W ocenie Kolegium okoliczność pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji zbiegu uprawnień oraz dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organu powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego zgodnie ze złożonym wnioskiem, z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Dokonany przez uprawnionego wybór świadczenia dla niego korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W myśl tego przepisu, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Skarżąca została pouczona o możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego, jednak nie złożyła wniosku o uchylenie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Kolegium podkreśliło, że w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, jest zatem brak uprawnienia do otrzymywania konkurencyjnego świadczenia. Aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany, np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie decyzji przyznającej to świadczenie. Nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Kolegium wskazało, że skoro skarżącej nadal przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy i nie został złożony wniosek o uchylenie tego zasiłku, to nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest skuteczne, gdyż obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują rezygnacji z przyznanych świadczeń pod warunkiem przyznania świadczeń alternatywnych.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 14 listopada 2022 r. złożyła A. P..
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:
- 1. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest negatywną przesłanką do przyznania świadczenia, w sytuacji gdy nie została ona poinformowana o konieczności rezygnacji z tego prawa w ten sposób, że okoliczność pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest jedyną przesłanką negatywną do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
- 2. postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 9 i 79a kpa, poprzez nieudzielenie stronie informacji, że pobieranie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego jest jedyną przesłanką uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym - na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane.
Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych (w niniejszej sprawie do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego), przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną.
Treść normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 5 ustawy potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Należy więc podzielić stanowisko organu, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym strona posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres.
W niniejszej sprawie nie doszło do skorzystania przez stronę w prawa wyboru świadczenia. Skarżąca nie złożyła wyraźnego i nie budzącego wątpliwości oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wprawdzie we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożonym osobiście, w rubryce "Do wniosku dołączam następujące dokumenty" znajduje się adnotacja "Oświadczenie o rezygnacji z zasiłku", jednakże takie oświadczenie do wniosku nie zostało załączone. Z kolei z wniosku złożonego w imieniu skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika wynika, że skarżąca ma świadomość niemożności pobierania obydwu świadczeń. W piśmie wskazano, że wnioskodawczyni wnosi o uchylenie specjalnego zasiłku opiekuńczego w razie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Pomimo poinformowania skarżącej przez organ I instancji, pismem z 6 lipca 2022 r., o możliwości wyboru świadczenia oraz konieczności złożenia wniosku o uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca oświadczenia takiego nie złożyła. Wobec tego zarzut skarżącej dotyczący nieudzielenie jej informacji odnośnie niemożności pobierania obydwu świadczeń jednocześnie jest chybiony.
Jednakże zauważyć należy, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję wskazało, iż skarżącej nadal przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy, a skoro nie złożyła wniosku o jego uchylenie, to nie może być jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne.
Uszło jednak uwadze Kolegium, że specjalny zasiłek opiekuńczy został przyznany skarżącej na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. Z akt sprawy nie wynika, aby zasiłek ten został przyznany na kolejny okres. Oznacza to, że w dacie orzekania przez Kolegium skarżącej zasiłek ten już nie przysługiwał.
Wskazać należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 kpa) zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest dążyć z urzędu, tak jak organ I instancji, do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie nie ma wątpliwości co do tego, że organ wydający rozstrzygnięcie jest obowiązany uwzględnić stan faktyczny ustalony w chwili wydania rozstrzygnięcia. Odnosi się to nie tylko do organu I instancji, ale również do organu wydającego decyzję w postępowaniu odwoławczym. Do postępowania tego mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem decyzji I instancji i II instancji (wyrok NSA z 8 lutego 1994 r., sygn. akt SA/Wr 1891/93). W orzecznictwie podkreśla się, że zgodnie z art. 138 kpa organ odwoławczy powinien orzec w sprawie mając na względzie zmiany stanu faktycznego, które zaszły w sprawie, a więc podejmując rozstrzygnięcie powinien dysponować całym, zaktualizowanym materiałem dowodowym (wyrok WSA w Krakowie z 9 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 619/07).
Oznacza to, że jeżeli stan faktyczny sprawy lub przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obwiązany jest uwzględnić nowy stan faktyczny i prawny, chyba, że z nowych przepisów wynika inna regulacja. W niniejszej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego.
Tymczasem Kolegium pominęło przesłankę zmiany stanu faktycznego polegającego na upływie terminu na jaki przyznano skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Nie dostrzegło, że od 1 listopada 2022 r. ustała przeszkoda w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uniemożliwiająca przyznanie skarżącej (pod warunkiem spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych) wnioskowanego świadczenia. Oznacza to, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję naruszyło art. 7, 8, 77 § 1, 80 kpa oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy.
Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 2 ppsa.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.