Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 17 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1804/20

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Prezydent Miasta [...] zaskarżoną decyzją stwierdził nabycie przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dz. ew. [...]o pow. [...] ha i nr ew. [...] o pow. [...] ha, KW Nr [...]).

Jednocześnie ustalono wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania nieruchomości zajmowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w wysokości [...] zł + VAT (23%) - łącznie [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 76 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych nabywa prawo użytkowania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że Polski Związek Działkowców spełnia co najmniej jeden z warunków wskazanych w art. 76 ust. 1.

Opłatę ustalono z godnie z uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie zasad obciążania nieruchomości komunalnych prawem użytkowania (Dz. Urz. Woj. [...] z 2016 r., poz. 4695), która w § 2 ust. 3 stanowi, że stawki opłat rocznych za nieruchomości przekazane w użytkowanie Stowarzyszeniom Ogrodowym w celu zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40, z późn. zm.) ustala się w wysokości 1% wartości danej nieruchomości. Wartość działek nr ew. [...] i [...] została określona przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...] zł.

Polski Związek Działkowców złożył odwołanie zaskarżając decyzję w części dotyczącej ustalenia opłaty oraz stwierdzając, że nie jest możliwe obciążenia prawa użytkowania ponieważ ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych nie przewiduje takiej możliwości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Polskiego Związku Działkowców utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych "w stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego."

Podkreślono, że w myśl art. 75 ust. 6 "w przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy", a "Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. "

Wskazano ponadto, że przepis art. 76 ust. 1 ustawy stanowi, że "1. Właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1 (decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego), jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków:

1. 1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
2. 2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa;
3. 3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego;
4. 4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym."

Podkreślono, że powyższe przesłanki są przesłankami od siebie niezależnymi i już spełnienie jednej z nich wystarczy dla zaistnienia braku możliwości wydania decyzji o likwidacji o rodzinnego ogrodu działkowego, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Organ podkreślił, że celem powyższych przepisów było uregulowanie sytuacji prawnej gruntów zajmowanych przez rodzinne ogrody działkowe oraz zapewnienie stowarzyszeniom ogrodowym tytułu prawnego do tych gruntów, a jedyną przesłanką powstania prawa użytkowania na nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zajętej przez ROD jest upływ 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, chyba że wcześniej zostanie wydana decyzja o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego.

Przepis art. 76 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, we wskazanych przypadkach przewidział nabycie ex lege prawa użytkowania gruntu zajmowanego przez rodzinny ogród działkowy z chwilą wejścia w życie ustawy.

Wskazano również że gdy organ pierwszej instancji nie wydał decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego w terminie dwóch lat od wejścia w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. do 19 stycznia 2016 r., to z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, czyli od 19 stycznia 2016 r., stowarzyszenie ogrodowe Polski Związek Działkowców, prowadzące rodzinny ogród działkowy nabyło ex lege prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy.

Zdaniem Kolegium nie jest zasadne powołanie w decyzji jako argumentu o konieczności ustalenia opłaty za użytkowanie przepisu art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. ob. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Przepis ten stanowi, że "Nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi. Nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi" i w myśl ust. 5 wymaga zawarcia umowy.

Podkreślono, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych - art. 75 i art. 76 ustawy, których celem jest uregulowanie statusu prawnego ogrodów działkowych.

Na ich podstawie właściciel terenu zajętego przez ogród albo mógł wydać decyzję o jego likwidacji, albo - w przypadku zaniechania jej wydania w określonym terminie - powinien stwierdzić nabycie prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe, a decyzja w tej sprawie nie należy do decyzji uznaniowych. Nabycie prawa użytkowania nieruchomości następuje przy spełnieniu określonych przesłanek z mocy prawa.

Wskazano ponadto, że decyzja wydawana w trybie art. 75 ust. 7 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający jedynie istniejący stan. Stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.

W myśl art. 258 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny "W stosunkach wzajemnych między użytkownikiem a właścicielem użytkownik ponosi ciężary, które zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki powinny być pokrywane z pożytków rzeczy."

Z powyższego zdaniem Kolegium wynika, że właściciel nieruchomości może ustanowić opłatę za użytkowanie, którą zobowiązany jest ponosić ogród działkowy.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. Wniósł Polski Związek Działkowców w [...], zaskarżając ją w części tj. w zakresie utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] co do ustalenia opłaty dla Polskiego Związku Działkowców z tytułu prawa użytkowania przedmiotowych nieruchomości w wysokości [...] zł plus VAT (23%) tj. [...] zł płatnej do 31 marca każdego roku poczynając od 2019 r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1) tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji w części dotyczącej ustalenia opłaty jako wydanej bez podstawy prawnej, czyli wbrew treści art. 6 k.p.c.
3. 2) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w zakresie ustalającym opłatę od użytkowania bez podstawy prawnej.
4. II. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. ustalenie:
5. 1) tj. art. 14 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie ma zastosowania do prawa użytkowania nabywanego przez rodzinne ogrody działkowe w trybie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych;
6. 2) art. 258 kodeksu cywilnego w zw. z uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez ich wskazanie jako podstawy prawnej ustalenia opłaty za nabycie prawa użytkowania, w przypadku, gdy przepis art. 258 k.c. dotyczy ciężarów związanych z utrzymaniem rzeczy nie zaś z opłatą, de facto wynagrodzeniem za korzystanie z rzeczy,
7. 3) tj. art. 75 i 76 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez błędną wykładnię uznającą, że przepisy te w sposób nie wyczerpujący regulują prawo nabycia, przez stowarzyszenie ogrodowe, użytkowania.

W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium w zaskarżonej części. Jak również o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] w części, tj. w zakresie ustalenia opłaty dla Polskiego Związku Działkowców z tytułu prawa użytkowania przedmiotowych nieruchomości w wysokości [...] zł plus VAT (23%) tj. [...] zł płatnej do 31 marca każdego roku poczynając od 2019 r. Ponadto na podstawie art. 200 ppsa wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje;

Skarga zawiera uzasadnione podstawy.

Na wstępie Sąd podkreśla, że skargą objęta jest jedynie ta część decyzji, która dotyczy ustalenia odpłatności na użytkowanie terenu zajętego przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", wobec tego Sąd orzekał tylko w tym zakresie.

Tym niemniej w kontrolowanej sprawie art. 76 ust. 2 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych stanowił postawę nabycia z dniem 19 stycznia 2014r. przez Polski Związek Działkowców nieruchomości zajmowanych przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]". Należy zwrócić uwagę, że przepis ten nie przewiduje w swej treści ustalenia odpłatności za korzystanie z prawa użytkowania nabytego ex lege – w tym nie przewiduje ustalenia opłaty rocznej (jak ma to miejsce w pkt.2 kontrolowanej decyzji). Zatem w ocenie Sądu przepis art. 76 ust.2 nie może stanowić podstawy do ustanowienia opłaty. Racje ma skarżący, że przepisy omawianej ustawy stanowią regulacje szczególną, odnoszącą się do rodzinnych ogrodów działkowych, która w żadnym z przepisów nie przewiduje możliwości ustalenia opłaty za tak nabyte prawo i tym samym w oparciu o przepisy tej ustawy organ nie ma prawa ustalać takiej opłaty.

Dostrzec jednak należy, że pkt. 1 decyzji Prezydenta Miasta [...] ma charakter decyzji deklaratoryjnej, potwierdza nabycie prawa użytkowania z mocy prawa w określonej ustawą dacie - w dacie wejścia jej w życie. Innymi słowy, zdaniem Sądu gdyby ustawodawca zamierzał w ramach regulacji stanowiącej podstawę prawną kontrolowanej decyzji SKO, przyjąć nieodpłatny charakter użytkowania gruntów przez ogrody działkowe, to racjonalnie rzecz biorąc zawarłby tego rodzaju zastrzeżenie w przepisach ustawy (por. treść art. 5 i n ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - Dz. U. Nr 32, poz. 191). Jednak pomimo niewprowadzenia przez omawianą ustawę nieodpłatności czy choćby niewskazania na przepis szczególny, który w ramach zasad prawidłowej gospodarki wyłączałby w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadę odpłatności za prawo użytkowania nieruchomości, nie sposób uznać, że kontrolowaną decyzją organy miały prawo do jej ustalenia.

Z powodu takiej właśnie oceny i rozumienia zastosowanego w sprawie przepisu należy dostrzec niezgodne z prawem działanie organu. Tym samym zdaniem Sądu nie sposób zgodzić się z organem, że skoro przepis milczy w kwestii odpłatności za uzyskane z mocy prawa użytkowanie przez stowarzyszenie ogrodowe, to należy stosować zasadę odpłatności, bowiem za korzystanie z cudzego mienia właścicielowi należy się wynagrodzenie.

Powyższy wywód nie może jednocześnie prowadzić do wniosku, że za korzystanie z cudzego mienia właścicielowi nie należy się wynagrodzenie. Nie budzi wątpliwości, że użytkowanie podobnie jak użytkowanie wieczyste to instytucje prawa cywilnego. Na gruncie omawianej ustawy dopuszczono jednak (wbrew ogólnym regułom) potwierdzenie tego prawa oraz wystąpienie mającego miejsce z mocy prawa w określonej dacie skutku - w drodze deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Tym samym dopuszczono możliwość potwierdzenia nabycia prawa przy spełnieniu ustawowych warunków, nie wskazano jednak żadnych unormowań dotyczących odpłatności za tak potwierdzone prawo. W ocenie Sądu rozwiązania kwestii ewentualnej odpłatności za prawo użytkowania należy poszukiwać poza unormowaniami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, które takich regulacji nie zawierają.

Odnieść się należy do okoliczności, że w rozpoznawanej sprawie Prezydentowi Miasta [...] jako organowi wykonawczemu Rady Miasta [...] powierzono wykonanie uchwały nr [...] z [...] kwietnia 2016r. w sprawie zasad obciążania nieruchomości komunalnych prawem użytkowania. Zgodnie z § 2 ust. 1 tejże uchwały obciążenie nieruchomości użytkowaniem następuje za wynagrodzeniem w formie opłat rocznych. Zgodnie § 2 ust. 3 tejże uchwały stawka opłat rocznych za nieruchomości przekazane Stowarzyszeniom Ogrodowym w celu zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych ustala się w wysokości 1% wartości danej nieruchomości. Postanowienie §3 uchwały zakłada natomiast, że warunki przekazania oraz zakres korzystania z nieruchomości obciążonej prawem użytkowania ustala Prezydent Miasta [...] w zawartej z użytkownikiem umowie.

Zważywszy na treść ww. uchwały i biorąc pod uwagę, że użytkowanie (art. 252 i n. Kodeksu cywilnego) to ograniczone prawo rzeczowe, a jego istotą jest obciążenie rzeczy (w niniejszej sprawie nieruchomości gruntowej) prawem do jej używania i pobierania pożytków stwierdzić należy, że może być ustanowione odpłatnie jak i nieodpłatnie, a dysponentem w tym zakresie co do zasady każdorazowo jest właściciel rzeczy – stosownie do uprawnień płynących z art. 140 Kodeksu cywilnego. Właściciel będący podmiotem prywatnym może samodzielnie dysponować rzeczą, nawet gdyby miał nie mieć z tego jakichkolwiek korzyści. Zasady w zakresie obowiązków w stosunku do nieruchomości stanowiących własność podmiotów publicznoprawnych (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego). wyznaczają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Z 2018r., poz.2204, dalej jako u.g.n.).

Art. 2 u.g.n. stanowi, że ustawa ta w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw, a z jej pozostałych przepisów wynika jednoznacznie, że podmioty gospodarujące nieruchomościami Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego muszą podporządkować się ścisłym regułom nazwanym przez ustawodawcę zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 u.g.n., art. 67 i n. u.g.n.). Reżim płynący z zasad zawartych w u.g.n. może być złamany jedynie w przypadku istnienia innej normy ustawowej, zasady te wyłączającej. Przywołany przez organ art. 14 ust. 2 zd. 2 u.g.n. jednoznacznie stanowi, że nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, którym jest też użytkowanie na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego, przy czym zawarcie umowy użytkowania w takim wypadku wymaga zgody odpowiednio rady lub sejmiku (w zależności od kategorii jednostki samorządu terytorialnego art. 14 ust. 5 u.g.n.).

Rozważania te mogą zatem prowadzić do stwierdzenia, że opłata za ograniczone prawa rzeczowe ma charakter cywilistyczny, bowiem instytucja praw rzeczowych ograniczonych, a więc i prawa użytkowania, jest domeną prawa cywilnego, tak jak ma to miejsce w przypadku prawa na rzeczy cudzej, jakim jest użytkowanie wieczyste (art. 232 i n. Kodeksu cywilnego).

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art.145 § 1 ust.1 lit. a p.p.s.a..