Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził niedopuszczalność odwołania Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r., nr [....], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości.
Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z [...] lutego 2019 r., [...], Wojewoda [....]
- - działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (drogę gminną - ul. [...]), położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta Rep. hip. Nr [...][...].
Odwołanie od tej decyzji złożył Prezydent Miasta [...].
W efekcie rozpatrzenia odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność tego odwołania.
W uzasadnieniu swojego orzeczenia wyjaśnił, że pierwszy etap postępowania odwoławczego przed organem II instancji, to etap badania formalnego. Czynności podejmowane w ramach tego postępowania zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek dopuszczalności odwołania oraz zachowania ustawowo wskazanego terminu do wniesienia odwołania.
W pierwszej kolejności, w myśl art. 134 k.p.a., organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania, jest zobowiązany do zbadania terminowości oraz dopuszczalności wniesienia odwołania.
Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym niedopuszczalność zachodzi w przypadku, gdy ze względów podmiotowych lub przedmiotowych merytorycznie rozpatrzenie wymienionego środka zaskarżenia jest wykluczone.
W ocenie Ministra, decyzja organu I instancji z [...] lutego 2019 r. nie została skutecznie doręczona Prezydentowi Miasta [...], zgodnie z przepisami k.p.a.
Następnie przywołał treść art. 39 i art. 392 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2019 r., poz. 700) stwierdzając, że taki tryb doręczenia, jak określony w ww. przepisach, w przedmiotowej sprawie nie miał miejsca
- - gdyż przesyłka zawierająca decyzję z [...] lutego 2019 r. nie została doręczona Prezydentowi Miasta [...] w żaden sposób prawnie wskazany. Uznał, że potwierdzeniem odbioru decyzji nie jest - przekazany przez organ wojewódzki
- - wydruk z monitora komputera przestawiający przekazanie decyzji z [...] lutego 2019 r. za pomocą programu Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją.
W ocenie organu odwoławczego, decyzja organu I instancji nie została prawidłowo doręczona adresatowi. Tym samym, dopiero po prawidłowym doręczeniu decyzji z [...] lutego 2019 r., rozpocznie się bieg terminu do ewentualnego złożenia odwołania.
Skargę na ww. postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta [...] - zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 392 k.p.a. oraz art. art. 3 i art. 16 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że z uwagi na fakt, iż [....] Urząd Wojewódzki oraz Urząd Miasta [...] korzystają z tego samego programu komputerowego obsługującego wysyłkę pisma w formie elektronicznej oraz elektroniczną skrzynkę podawczą - Elektroniczne Zarządzenie Dokumentacją (EZD), przepływ danych elektronicznych następuje w sposób prawidłowy.
Skarżący podniósł też, że fakt, iż Wojewoda [....] przesłał wraz z odwołaniem skarżącego wydruk z monitora komputera przedstawiający przekazanie decyzji nie oznacza, że organ I instancji nie posiada urzędowego poświadczenia doręczenia. Organ II instancji winien zbadać sprawę i ustalić, czy faktycznie organ I instancji nie posiada urzędowego potwierdzenia doręczenia przedmiotowej decyzji skarżącemu.
W związku z tym w załączeniu do skargi złożył wydruk Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia (UPP) decyzji organu I instancji w Urzędzie Miasta [...] oraz wydruk decyzji z poświadczeniem zgodności z dokumentem elektronicznym, które potwierdzają fakt dostarczenia tej decyzji w dniu [....] lutego 2019 r.
Ponadto dowodem potwierdzającym otrzymanie przez niego decyzji organu I instancji jest fakt złożenia odwołania w ustawowym 14 dniowym terminie.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto [....] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną (drogę gminną - ul. [...]), położonej w [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha.
Zgodnie z 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne
Wskazać należy, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania, w tzw. wstępnej fazie postępowania odwoławczego, zobligowany jest zbadać, czy odwołanie wniesione zostało w terminie i czy jest ono dopuszczalne. Następnie zaś - stwierdzając wystąpienie przyczyny niedopuszczalności odwołania - wydaje postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.
Nie ulega wątpliwości, że wniesienie odwołania przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności jest przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych, a zatem, gdy odwołanie zostanie wniesione przedwcześnie, organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 k.p.a.
W myśl art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy.
Zgodnie z art.391 § 1 k.p.a. doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 18 lipca 2002 r. o oświadczeniu usług drogą elektroniczną, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków:
- 1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej;
- 2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny;
- 3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny.
Zaś zgodnie art.392 k.p.a. w przypadku, gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny obowiązany do udostępniania i obsługi elektronicznej skrzynki podawczej na podstawie art. 16 ust. 1a ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, doręczenia dokonuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Przepisu art. 391 nie stosuje się.
Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1) ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, z zastrzeżeniem ust. 2–4, przepisy ustawy stosuje się do realizujących zadania publiczne określone przez ustawy: organów administracji rządowej, organów kontroli państwowej i ochrony prawa, sądów, jednostek organizacyjnych prokuratury, a także jednostek samorządu terytorialnego i ich organów.
W myśl art. 3 pkt 20 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, urzędowe poświadczenie odbioru to dane elektroniczne powiązane z dokumentem elektronicznym doręczonym podmiotowi publicznemu lub przez niego doręczanym w sposób zapewniający rozpoznawalność późniejszych zmian dokonanych w tych danych, określające:
- a) pełną nazwę podmiotu publicznego, któremu doręczono dokument elektroniczny lub który doręcza dokument,
- b) datę i godzinę wprowadzenia albo przeniesienia dokumentu elektronicznego do systemu teleinformatycznego podmiotu publicznego – w odniesieniu do dokumentu doręczanego podmiotowi publicznemu,
- c) datę i godzinę podpisania urzędowego poświadczenia odbioru przez adresata z użyciem mechanizmów, o których mowa w art. 20 a ust. 1 albo 2 – w odniesieniu do dokumentu doręczanego przez podmiot publiczny,
- d) datę i godzinę wytworzenia urzędowego poświadczenia odbioru.
W rozpoznawanej sprawie Minister stwierdził, że decyzja organu
I instancji nie została skutecznie doręczona skarżącemu zgodnie z przepisami k.p.a.
- - gdyż nie został zachowany przewidziany przez przepisy prawa tryb doręczenia decyzji dla organu I instancji. Podniósł także, iż potwierdzeniem odbioru nie może być przekazany przez Wojewodę wydruk z monitora komputera przedstawiający przekazanie decyzji I instancji za pomocą programu Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją.
Z takim stanowiskiem organu odwoławczego nie sposób się zgodzić.
Wprawdzie, jak słusznie wskazał Minister, w aktach sprawy brak jest sporządzonego w sposób zgodny z przepisami prawa urzędowego potwierdzenia doręczenia (UPD) skarżącemu decyzji organu I instancji. Dokumentem taki bez wątpienia nie jest wydruk z monitora komputera przedstawiający przekazanie decyzji I instancji za pomocą programu Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją.
Uszło jednak uwadze organowi odwoławczemu, że na podstawie innych dokumentów można jednoznacznie stwierdzić, iż doręczenie skarżącemu decyzji organu I instancji miało miejsce i było skuteczne.
Organ I instancji do odwołania załączył wydruk z monitora komputera z programu Elektronicznego Zarządzania Dokumentacji, z którego treści wynika, że [...] Urząd Wojewódzki w [...] pismem w sprawie [...] przekazuje w załączeniu [...][....], pełnomocnikowi Prezydenta Miasta [...], decyzję nr [...]. Z tego wydruku wynika, iż załącznikiem do pisma jest plik opisany jako: "Decyzja odm. [...] Decyzja.([...]).pdf". Z wydruku wynika również, że pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] zostało podpisane podpisem elektronicznym w dniu [...] lutego 2019 r.
Na żądanie organu odwoławczego (pismo z [...] czerwca 2019 r.) skierowane do Wojewody [...] o przesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu
I instancji - zgodnie z przepisami rozdziału 8 k.p.a. - Wojewoda w załączeniu do pisma z [...] czerwca 2019 r. przesłał dwa załączniki.
Pierwszy załącznik uwierzytelniony przez pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] stanowi wydruk z monitora komputera z programu Elektronicznego Zarządzania Dokumentacji zawierający powtórzenie powołanych wyżej informacji.
Natomiast drugim załącznikiem jest uwierzytelniony przez pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego w [....] e-mail wygenerowany i wysłany przez system EZD w dniu [...] lutego 2019 r., o godzinie 14:50, na skrzynkę [...] Ten e-mail zatytułowany jako podsumowanie wysyłki korespondencji elektronicznej przez ePUAP, zawiera informację, że w sprawie:
[....], dokument: XML przekazanie decyzji [...], korespondencja wysłana prawidłowo (1): Urząd Miasta [....], adres /[....] ([...]). Wystawiono UPP.
Nie można pominąć również faktu, że skarżący do skargi załączył dokument
- - urzędowe poświadczenie przedłożenia (UPP) - z którego wynika, że nadawcą dokumentu jest [....] Urząd Wojewódzki w [...], adresatem jest Urząd Miasta [...], natomiast data doręczenia to [...] lutego 2019 r.
Zestawienie wszystkich tych dokumentów wskazuje jednoznacznie, że fakt doręczenia miał miejsce w dniu [...] lutego 2019 r.
W tych realiach sprawy należało zatem uznać, że odwołanie Prezydenta Miasta [....] od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. jest dopuszczalne i wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu.
Natomiast stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju, że skarżącemu powinna zostać jeszcze raz doręczona decyzja organu I instancji, którą już posiada, co ponownie otworzyłoby mu termin do wniesienia odwołana - należy ocenić jako przejaw nadmiernego formalizmu. Takie stanowisko organu odwoławczego pozostaje również w sprzeczności z zasadą ekonomiki procesowej.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uzna, że odwołanie skarżącego jest dopuszczalne i wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 powołanej ustawy.