Uzasadnienie
Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2008 r. nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w sprawie unieważnienia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w K. ul. [...].
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] przedstawił następującym stan sprawy.
Posiedzenie Komisji Konkursowej powołanej dla wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w K., przy ul. [...] odbyło się w dniu 5 sierpnia 2008 r. Do konkursu zgłosiły się trzy osoby: M. C., W. D. i E. O. Komisja dopuściła do dalszego postępowania konkursowego ofertę złożoną przez M. C., a odrzuciła oferty pozostałych kandydatów stwierdzając u nich brak dokumentów potwierdzających kwalifikacje pedagogiczne. Po przeprowadzeniu merytorycznej oceny kandydata dopuszczonego do dalszego postępowania konkursowego oraz jego wysłuchaniu Komisja przeprowadziła tajne glosowanie, w wyniku którego kandydatem na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół został M. C. W dniu 7 sierpnia 2008 r. Przewodniczący Komisji Konkursowej poinformował Wójta Gminy K. o rozstrzygnięciu ww. konkursu i jego wynikach, przekazując jednocześnie Wójtowi, jako organowi prowadzącemu szkołę, dokumentację z postępowania konkursowego.
Pismem z dnia 12 sierpnia 2008 r. Wójt Gminy K. wystąpił do Kuratorium Oświaty w W. Delegatura w O. o wydanie opinii w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół w K. M. C. Mazowiecki Kurator Oświaty pismem z dnia 14 sierpnia 2008 r. poinformował organ prowadzący szkołę, że nie wnosi zastrzeżeń do powierzenia ww. stanowiska przedstawionemu kandydatowi.
Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] Wójt Gminy K. unieważnił konkurs z powodu nieuzasadnionego odrzucenia ofert przez komisję konkursową oraz zarządził ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. Jako podstawę prawną unieważnienia konkursu, Wójt Gminy wskazał § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 189, poz. 1855; dalej: rozporządzenie z 23 października 2003 r.).
Pismem z dnia 29 września 2008 r. Wojewoda [...] zawiadomił Wójta Gminy K. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zarządzenia Wójta Gminy K. z [...] sierpnia 2008 r., a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2008 r. [...] stwierdził nieważność tego zarządzenia.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż z protokołu Komisji Konkursowej powołanej dla wyłonienia kandydata na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół w K. wynika, że po zbadaniu dokumentów Komisja ta stwierdziła, iż oferty dwóch kandydatów nie zawierają dokumentów potwierdzających posiadanie przez nich kwalifikacji pedagogicznych. Wymóg posiadania tych kwalifikacji wynika zaś z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. - w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowiska kierownicze, w poszczególnych typach szkół i placówek (Dz.U. Nr 89, poz. 826 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 6 maja 2003 r.). Braki formalne w dokumentacji złożonej przez W. D. i E. O. (brak dokumentów potwierdzających kwalifikacje pedagogiczne) skutkowały koniecznością odrzucenia ich ofert.
W ocenie Wojewody analiza działań Komisji Konkursowej nie daje podstaw do unieważnienia konkursu. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 3 rozporządzenia z 23 października 2003 r. konkurs ten został rozstrzygnięty, gdyż na kandydata – M. C. oddała glosy co najmniej połowa obecnych na posiedzeniu członków komisji – 7 na 11 jej członków. Wystąpienie organu prowadzącego szkołę do Kuratorium Oświaty o wydanie opinii w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora wyłonionemu przez Komisję kandydatowi zakończyło procedurę konkursową. Zdaniem organu nadzoru unieważnienie konkursu przez organ prowadzący szkołę lub placówkę w przypadkach wymienionych w § 8 ww. rozporządzenia może nastąpić po przeanalizowaniu przekazanej temu organowi dokumentacji postępowania konkursowego.
Natomiast wystąpienie do organu sprawującego nadzór pedagogiczny o zaopiniowanie kandydata wyłonionego przez komisję oznacza, że realizując ten etap postępowania konkursowego, organ prowadzący szkołę lub placówkę stwierdził prawidłowość przeprowadzonego konkursu. Późniejsze działania zmierzające do jego unieważnienia i zarządzenia ponownego przeprowadzenia konkursu są zdaniem organu nadzoru niezgodne z prawem. W ocenie Wojewody, nie można interpretować przepisu § 8 rozporządzenia w oderwaniu od innych norm regulujących procedurę wyłaniania kandydata na dyrektora szkoły i powierzenia mu stanowiska. Zgodnie zaś z art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) powierzenie przez organ prowadzący stanowiska dyrektora szkoły lub placówki może nastąpić, jeżeli organ sprawujący nadzór pedagogiczny nie zgłosi w terminie 14 dni od przedstawienia kandydata umotywowanego zastrzeżenia, natomiast stosownie do ust. 3 powołanego przepisu kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora, chyba że organ sprawujący nadzór pedagogiczny zgłosił umotywowane zastrzeżenie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. wniósł Wójt Gminy K., zarzucając mu naruszenie art. 36 a ustawy o systemie oświaty, § 8 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. oraz naruszenie art.. 9 i 10 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) Jego zdaniem Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu pomija najistotniejsze w przedmiotowej sprawie kwestie, a mianowicie czy były podstawy do unieważnienia konkursu czy też nie, błędnie przyjmując, iż wystąpienie do organu nadzoru pedagogicznego w trybie art. 36a ust. 2 ustawy o systemie oświaty stanowi wyłącznie uprawnienia organu prowadzącego szkołę, określonego w § 8 rozporządzenia z dnia 23 października 2003 r. Wojewoda nie wskazuje też jaki konkretnie przepis prawny został naruszony poprzez wydanie zarządzenia w sprawie unieważnienia konkursu, ograniczając się jedynie do opisu stanu faktycznego.
Z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika, aby przedmiotem analizy akt konkursowych były dokumenty złożone przez kandydatów na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół. Zdaniem skarżącego przepis § 8 powołanego wyżej rozporządzenia nakłada na organ prowadzący szkołę obowiązek unieważnienia konkursu w przypadku wystąpienia jednej z wymienionych w nim przyczyn. Nie określa on terminu dla dokonania tej czynności. W ocenie skarżącego oczywistym wydaje się fakt, iż do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, uprawnienie to nie podlega żadnym ograniczeniem.
Jednocześnie Wójt Gminy wyjaśnił, iż interwencja organu prowadzącego szkołę związana była z zastrzeżeniami jakie złożyła W. D., której oferta została odrzucona oraz Związku Nauczycielstwa Polskiego. Zdaniem ww. kandydatki dyplom ukończenia wyższych studiów magisterskich na kierunku [...] oraz świadectwo ukończenia studiów podyplomowych w zakresie [...] o specjalności nauczycielskiej potwierdzają jej kwalifikacje pedagogiczne. Także zdaniem Z. W. D. posiada pełne kwalifikacje pedagogiczne. W ofercie konkursowej kandydatka ta złożyła odpis dyplomu ukończenia studiów wyższych – Wyższej Szkoły Pedagogicznej w O. Wydział [...] – kierunek [...] w zakresie [...] oraz świadectwo ukończenia Studiów Podyplomowych –Wyższa Szkoła [...] w P. - dwusemestralne studia podyplomowe – [...], specjalność nauczycielska. Wszyscy nauczyciele przystępujący do konkursu posiadali wydany przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty akt mianowania na stanowisko nauczyciela dyplomowanego, z którego jednoznacznie wynika, że posiadają oni kwalifikacje pedagogiczne.
Podobna sytuacja dotyczyła drugiego kandydata, którego oferta została odrzucona. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, odrzucenie przez Komisję ofert było nieuzasadnione, bowiem kandydaci legitymowali się wymaganymi dokumentami. Spełniali oni wymagania określone w § 4 rozporządzenia z 6 maja 2003 r. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu szkolenia nauczycieli (Dz.U. Nr 155, poz. 1288 ze zm.).
Ponadto skarżący zarzucił organowi, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego doręczono organowi prowadzącemu szkołę tego samego dnia w którym wydane zostało kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze ([...] października 208 r.), pozbawiając organ prowadzący szkołę możliwości uczestniczenia w postępowaniu nadzorczym.
W oparciu o powyższe zarzuty Wójt Gminy K. wniósł o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] października 2008 r. i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.
Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. zostało wydane z naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym sprzeczność ta musi mieć charakter istotny, co wynika z art. 91 ust. 4 powołanej ustawy (a contrario). W tym stanie rzeczy o stwierdzeniu przez wojewodę nieważności uchwały lub zarządzenia można mówić tylko wówczas, gdy akt taki pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu bądź brak było normy prawnej do jego podjęcia. Rozstrzygnięcie nadzorcze, będące ingerencją organu nadzoru w działalność gminną, musi zatem wskazywać konkretny przepis, który został naruszony uchwałą lub zarządzeniem; naruszenie prawa nie może być bowiem dorozumiane, nie może też być wyprowadzane w drodze analogii czy też oceny racjonalności rozwiązań prawnych (por. wyrok WSA w Łodzi z 14.01.2004 r. sygn. akt II SA/Łd 1518/03, ONSAiWSA 2004/1/21, wyrok NSA z 26.04.2007 r., sygn. akt II OSK 166/07, Lex nr 344607).
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy przede wszystkim podnieść należy, iż Wojewoda [...] stwierdzając nieważność zarządzenia Wójta Gminy K. z [...] sierpnia 2008 r. nie wskazał jaki konkretnie przepis ustawowy bądź rozporządzenia został przy jego wydawaniu przez organ gminy naruszony.
Zarządzenie Wójta Gminy K. (organu prowadzącego Zespół Szkół w K.) wydane zostało na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 października 2003 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki i trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 189, poz. 1855). Przepis ten stanowi, iż organ prowadzący szkołę lub placówkę unieważnia konkurs i zarządza jego przeprowadzenie w przypadku stwierdzenia nieuzasadnionego odrzucenia oferty. Taka sytuacja w ocenie Wójta miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem bezzasadnie odrzucono oferty dwójki z trzech kandydatów.
Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia nie zakwestionował trafności powyższej oceny, a naruszenie prawa wywodził z faktu, że do unieważnienia konkursu doszło dopiero po wystąpieniu przez Wójta Gminy do organu sprawującego nadzór pedagogiczny o zaopiniowanie wyłonionego w tym konkursie kandydata, a nie bezpośrednio po uzyskaniu przez niego dokumentacji z przebiegu postępowania konkursowego. Stanowisko swoje organ nadzoru opierał na treści art. 36a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. – o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572). Zważyć jednak należy, że żaden przepis rozporządzenia z 23 października 2008 r., ani przepisy powołanej wyżej ustawy nie zawierają ograniczenia czasowego w jakim organ prowadzący szkołę może unieważnić konkurs z przyczyn wskazanych w § 8 ust. 1 rozporządzenia. Pogląd, iż termin unieważnienia konkursu można wywieźć z przepisu art. 36a ust. 2 i 3 ustawy o systemie oświaty jest w ocenie Sądu całkowicie nieuprawniony.
Odróżnić bowiem należy procedurę opiniowania kandydata przez właściwy organ nadzoru pedagogicznego i powierzenia przez organ prowadzący szkołę stanowiska wyłonionemu w drodze konkursu kandydatowi - uregulowaną w art. 36a wspomnianej ustawy od instytucji unieważnienia samego konkursu na dyrektora szkoły - uregulowanej w § 8 rozporządzenia z 23 października 2003 r. Wykładnia ww. przepisów dokonana przez Wojewodę [...], w zaskarżonym rozstrzygnięciu prowadzi w istocie do utworzenia normy prawnej nie zawartej w tych przepisach.
Niewskazanie zaś przez organ nadzoru, przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który to przepis naruszył organ gminy wydając zakwestionowane zarządzenie powoduje, iż rozstrzygnięcie nadzorcze nie posiada jednego z obligatoryjnych elementów, jakim jest wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa i charakteru tego naruszenia. Oznacza to, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także z naruszeniem ust. 3 tego artykułu wskazującego na obowiązek zawarcie w takim rozstrzygnięciu uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Ponadto, uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art. 9 i 10 k.p.a w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uniemożliwienie organowi prowadzącemu szkołę wzięcia w postępowaniu nadzorczym czynnego udziału. Jak wynika z akt sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie zostało doręczone Wójtowi Gminy w dniu [...] października 2008 r., tj. w tym samym dniu, w którym organ nadzoru wydał swoje rozstrzygnięcie. Faktyczne powiadomienie organu prowadzącego szkołę o wszczęciu postępowania nadzorczego w tym samym dniu, w którym postępowanie to zostało zakończone (wydano rozstrzygnięcie nadzorcze) niewątpliwie pozbawiło ten organ możliwości składania wyjaśnień czy przedstawiania dowodów jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Uchybienie to miało w ocenie Sądu wpływ na wynik sprawy, gdyż niewątpliwie czynny udział Wójta Gminy w postępowaniu nadzorczym pozwoliłby na pełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza wątpliwości związanych z zasadnością odrzucenia przez komisję ofert kandydatów, którzy przystąpili do konkursu na dyrektora szkoły i trafności zastosowania w sprawie § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 148 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.